Análise das tendências criminais no RJ após a Intervenção Federal

Os olhos dos analistas estão desde fevereiro voltados para a intervenção federal na segurança pública decretada pelo governo federal em fevereiro de 2018 e que completa agora três meses. O interesse é justificado, dado o ineditismo da medida e a centralidade que o Rio de Janeiro tem no cenário nacional, quando o tema é a criminalidade.

A avaliação do eventual impacto da intervenção sobre os índices de criminalidade não é tarefa fácil. Não se sabe ao certo que medidas foram tomadas, onde e com qual intensidade. Além disso, é preciso conhecer as tendências criminais prévias e controlar por diversos fatores que podem impactar a criminalidade, em especial o contexto socioeconômico. Além destes cuidados rotineiros, há ainda um agravante no caso: a polícia civil carioca ficou em greve por 78 dias no começo de 2017 – afetando bastante o registro de inúmeros crimes, especialmente os menos graves, que deixaram de ser registrados. A subnotificação alterou as estatísticas de janeiro a março para baixo. Assim, se compararmos os dados do primeiro trimestre de 2018 com o primeiro trimestre de 2017, encontraremos diversos aumentos artificiais, uma vez que a base de comparação ficou prejudicada.

A intervenção ocorre justamente um ano após a greve e um analista mal intencionado poderia facilmente usar os dados oficiais para provar a ineficiência da medida. É preciso, portanto tomar cuidado especial com estas comparações: assume-se que as estatísticas de homicídio, latrocínio, roubo e furto de veículos e outras ocorrências graves tenham sido pouco afetadas pela subnotificação, mas a análise das séries históricas sugere claramente que roubos e furtos e outros crimes de menor gravidade foram bastante afetados.

Como gestor do setor de estatística criminal no Ministério da Justiça e em SP, deparei-me com situações parecidas e a solução foi tentar “recompor”, para fins de análise, a série histórica mais provável, baseado em modelos temporais. Estes modelos levam em conta a tendência histórica anterior, sazonalidade, autocorrelação e outros incidentes para prever quais teriam sido os números, caso a greve não tivesse afetado a notificação dos registros. Estes modelos probabilísticos são utilizados também para avaliar o impacto de medidas – como o Estatuto do Desarmamento – comparando a série histórica prevista com a série de dados realmente observada. Estão sempre sujeitos a erro, mas em linhas gerais produzem previsões razoavelmente precisas.

Assim, por exemplo, vamos supor que não conhecemos os dados de criminalidade de janeiro a março de 2018 já publicados para o Rio de Janeiro e prever quais seriam usando um modelo ARIMA simples. Fazendo esta simulação, comparando a série real com a prevista, observamos um erro médio de -1,57% nas previsões de roubo no trimestre, -10,83% na série de roubo de veículos, 6,11% nos furtos de veículos, 5,01% nos furtos, 3,01% nos homicídios, -2,94% nas lesões corporais dolosas, 1,81% nos estupros e 5,13% nas estatísticas de apreensão de drogas. Vemos que o modelo está longe de ser perfeito, mas ainda assim produz previsões razoáveis.

Aceitando a premissa de que as previsões geradas pelo modelo são melhores do que os dados reais obtidos durante a greve da PC em 2017, como ficariam as tendências criminais no Rio de Janeiro? Usando um período de 48 meses – de 2013 a 2016 -, geramos previsões para as séries do primeiro trimestre de 2017 para roubos e furtos no Rio de Janeiro e substituímos os dados oficiais pelos dados gerados pelo modelo.

Ano	mês	roubo	variação	roubo de veículo	variação	furto de veiculo	variação	furtos	variação	homicidio doloso	variação	GERALRJ
2016	JAN	15673	8,79	3358	16,68	1515	-4,90	15912	-2,64	406	-8,14	1,96
2016	FEV	16153	25,21	3056	22,53	1456	9,15	16559	-4,22	404	24,69	15,47
2016	MAR	16194	22,24	3392	18,39	1409	-7,36	14172	-9,82	445	15,89	7,87
2016	ABR	15526	27,40	3263	21,08	1435	8,71	13026	-7,80	471	39,35	17,75
2016	MAI	16438	37,10	3265	33,05	1540	7,54	13506	-8,90	368	6,98	15,15
2016	JUN	17116	59,95	3308	46,76	1453	9,00	12727	-10,78	376	38,24	28,63
2016	JUL	16843	47,82	3105	27,83	1300	-5,80	13275	-7,00	368	21,05	16,78
2016	AGO	17255	52,62	3045	30,91	1240	-10,79	15938	12,68	386	16,27	20,34
2016	SET	18075	54,51	3439	42,11	1281	-9,73	13864	-10,38	423	19,49	19,20
2016	OUT	20242	68,44	4182	67,21	1367	-1,51	13701	-3,39	462	20,94	30,34
2016	NOV	20252	61,06	4111	57,27	1394	-4,06	12987	-6,89	461	38,02	29,08
2016	DEZ	19177	38,63	4189	33,41	1364	-0,94	13515	-10,83	461	20,37	16,13
2017	JAN	21304	35,93	4206	25,25	1357	-10,43	14817	-6,88	479	17,98	12,37
2017	FEV	21733	34,54	4286	40,25	1310	-10,03	16475	-0,51	503	24,50	17,75
2017	MAR	22529	39,12	5002	47,46	1428	1,35	14253	0,57	498	11,91	20,08
2017	ABR	22929	47,68	4891	49,89	1289	-10,17	12710	-2,43	430	-8,70	15,25
2017	MAI	23213	41,22	4596	40,77	1302	-15,45	13992	3,60	424	15,22	17,07
2017	JUN	21177	23,73	4553	37,64	1382	-4,89	12684	-0,34	389	3,46	11,92
2017	JUL	21856	29,76	4953	59,52	1205	-7,31	12470	-6,06	370	0,54	15,29
2017	AGO	21817	26,44	4613	51,49	1318	6,29	13118	-17,69	392	1,55	13,62
2017	SET	19473	7,73	4317	25,53	1281	0,00	13675	-1,36	457	8,04	7,99
2017	OUT	19451	-3,91	4266	2,01	1321	-3,37	13037	-4,85	479	3,68	-1,29
2017	NOV	18744	-7,45	4197	2,09	1300	-6,74	12138	-6,54	453	-1,74	-4,07
2017	DEZ	18412	-3,99	4492	7,23	1213	-11,07	11961	-11,50	440	-4,56	-4,78
2018	JAN	20939	-1,71	5286	25,68	1264	-6,85	13173	-11,10	469	-2,09	0,79
2018	FEV	19691	-9,40	4792	11,81	1159	-11,53	12414	-24,65	437	-13,12	-9,38
2018	MAR	21041	-6,60	5358	7,12	1249	-12,54	11543	-19,01	503	1,00	-6,01

Utilizando as previsões geradas no lugar das estatísticas oficiais, os homicídios, roubos, furto de veículos e furtos estariam em queda no primeiro trimestre de 2018. Roubo de veículo ainda mostra crescimento, mas a taxas decrescentes. Como sugerimos antes em outro artigo que analisou a Intervenção, a criminalidade já apresentava tendência de queda no Rio quando a intervenção teve início, tendência iniciada por volta de outubro de 2017. Tendência em linha com a maior parte dos Estados brasileiros, que de modo generalizado tiveram quedas nos crimes patrimoniais em 2017, com o fim do ciclo recessivo na economia.

Quanto aos indicadores de produtividade, observamos uma diminuição da apreensão de armas, que pode também ser interpretado como aumento da sensação de segurança após a intervenção, que faz com que tenhamos menos armas em circulação. Só é possível dizer que estamos diante de queda de produtividade se tivermos redução na atividade policial, dado não disponível para o público. Observa-se também aumento na apreensão de drogas, o que pode significar aumento do consumo, que tende a ocorrer nos períodos de melhora da economia, uma vez que drogas é uma mercadoria cujo consumo - e indiretamente a apreensão - é afetada pela renda dos consumidores. O indicador mede tanto atividade policial quanto aumento da demanda e aqui também é dificil dizer se estamos ou não diante de queda de produtividade policial. Finalmente, há indícios do aumento na quantidade de "tiroteios" (ou da denúncia de tiroteios) mas ao mesmo tempo diminuição dos homicídios decorrentes de oposição à intervenção policial, comparando março de 2018 com o mesmo período de 2017.

O mais provável é que esta queda dos crimes patrimoniais no Rio esteja relacionada a este novo ciclo econômico que afetou a criminalidade na maioria dos Estados monitorados. Não se pode afirmar que seja fruto da intervenção federal. Nem que a intervenção tenha piorado os indicadores criminais, ao menos com relação aos crimes analisados. Para avaliar os efeitos da intervenção, seria preciso isolar o efeito do ciclo econômico e outros fatores eventualmente simultâneos e comparar com a tendência dos demais Estados. Trata-se de análise mais complexa e infelizmente não é possível fazer isto neste artigo e com os dados disponíveis.

O fato é que é preciso muito cuidado para avaliar de modo minimamente isento não apenas a intervenção federal no Rio mas qualquer política pública nesta área, sob pena de aceitarmos como verdadeira uma hipótese falsa ou rejeitarmos uma verdadeira. A literatura especializada e a cobertura jornalística estão cheia de exemplos destes erros. Como manifestado antes, a Intervenção foi mal planejada e ainda não mostrou a que veio. Podem-se encontrar inúmeras razões de ordem moral, teórica e filosófica para rejeitá-la. Mas ainda é cedo, com base nas estatísticas criminais, para afirmar se foi bem ou mal sucedida para estancar a crise na segurança no Rio de Janeiro.

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Observações sobre o PL do SUSP. Nem sistema, nem único...

Um projeto de lei em andamento no Congresso pretende instituir um Sistema único de Segurança Pública – SUSP. A expressão é uma analogia ao SUS existente no âmbito da saúde e se popularizou durante os governos Lula e Dilma, que tentaram sem sucesso dar algum conteúdo ao trocadilho propagandístico.

Na área de segurança, confesso que nunca entendi o que quer dizer um sistema único. Temos duas polícias estaduais e em alguns Estados três, se considerarmos a polícia científica independente. E bombeiros militares como categoria específica dentro das PMs. Temos também as Guardas municipais comandadas pelos prefeitos e no nível federal a Polícia Federal, Polícia Rodoviária e Ferroviária Federal, a ABIN, Senasp, Senad, Depen e a Força Nacional de Segurança Pública. E agora as Forças Armadas envolvendo-se em operações GLO e interventores estaduais. Sem falar no setor prisional e no setor privado de vigilância eletrônica, transporte de valores e segurança patrimonial. Além de inúmeros outros órgãos que direta ou indiretamente fazem parte do sistema de justiça criminal ou do mais amplo sistema de prevenção criminal, como MP, Defensoria, Procuradoria, Ouvidoria, Judiciário, Secretarias de Justiça e assim por diante.

Em que medida estes órgãos e funções podem e devem formar um conjunto único e “sistêmico” (outra expressão valorizada pelos governos petistas) tenho sérias dúvidas. Estamos falando aqui de níveis de governo e ramos de poder diferentes, cada qual, geralmente, com suas competências e funções já definidas na Constituição. O Projeto de Lei pretende criar, extinguir, modificar os órgãos atualmente existentes ou modificar suas funções e competências? Mudar o pacto federativo e as formas de financiamento dos diversos órgãos? Fundir instituições? Aparentemente, não pretende nada tão amplo, como seria necessário para reformar de fato a segurança pública e merecer os qualificadores “sistema” e “único”.

Já nas disposições preliminares o projeto indica que segurança é dever da União, Estados e Municípios, porém “dentro das competências e atribuições legais de cada um”, mostrando que não veio para mudar muita coisa nesta matéria. Nas disposições gerais (art.3) prevê que Estados e Municípios são competentes para estabelecer suas respectivas políticas, “observadas as diretrizes da política nacional”. Mas se no regime federativo estados e municípios são entes autônomos, como fazer para que sigam estas diretrizes? Que instrumentos o PL cria para que estas diretrizes não sejam solenemente ignoradas por Estados e Municípios? Um fundinho nacional de aproximadamente 400 milhões por ano para todos não parece ter servido de incentivo para este alinhamento nacional nos últimos 20 anos.

O art. 7º do PL, que fala da composição do sistema, diz que o SUSP é integrado pelos órgãos mencionados no art. 144 da Constituição e que estes atuarão nos limites de suas competências.  No art. 144 só estão mencionados as policiais estaduais – PC, PM e bombeiros - e federais (inclusive a polícia ferroviária federal...) mas estão excluídos muitos dos órgãos que deveriam fazer parte de um pretenso sistema único de segurança.

As competências não são alteradas, inclusive a ultrapassada noção segundo a qual as Guardas são destinadas à proteção dos bens, serviços e instalações municipais. Nenhuma palavra sobre a Força Nacional de Segurança Pública ou sobre o Gabinete de Segurança Institucional. Ou sobre o Coaf e os Gabinetes de Gestão Integrada. Nada tampouco sobre a Secretaria Nacional de Políticas sobre Drogas (SENAD) ou Fundo Nacional Antidrogas. Nada criado depois da constituinte de 1988.

O parágrafo 1 do art. 7º do PL lista os agentes penitenciários e socioeducativos entre os “integrantes estratégicos” do SUSP, embora estas categorias não estejam listadas entre os órgãos de segurança do art. 144. Como se trata de um Projeto de Lei, não é possível alterar, em suma, nada que seja de ordem constitucional, como órgãos de segurança e suas competências, pois para tanto seriam necessárias emendas constitucionais.

O PL procura estabelecer parâmetros para a aferição anual de metas – algo em si louvável – mas sugere que as atividades periciais sejam aferidas pelo quantitativo de laudos técnicos expedidos. Como a quantidade de laudos varia com a quantidade de crimes, temos que serão perícias de excelência precisamente aquelas dos locais com mais crimes! A polícia ostensiva, por sua vez, terá sua excelência aferida “pela maior ou menor incidência de infrações penais”, um indicador de resultado altamente influenciado pela notificação, práticas de atendimento policial e variáveis socioeconômicas que pouca relação tem com o esforço policial na área. Melhor teria sido simplesmente sugerir a necessidade de metas e indicadores, mas deixar a tecnicalidade da mensuração para a regulamentação ordinária.

O art. 15, que trata da regulamentação dos Fundos de Segurança - dos quais já fui o gestor em 2002 - deixou simplesmente de fora o Fundo Nacional Antidrogas e não faz qualquer comentário sobre montantes insuficientes, o problema da inadimplência dos Estados que impede a contrapartida ou o problema da carência de bons projetos ou do contingenciamento pelo Ministério da Fazenda, que são os maiores obstáculos ao financiamento federal da segurança. Na saúde, metade do orçamento vem do governo federal. E no SUSP, qual será esta porcentagem? Atualmente, os gastos federais representam somente cerca de 10% dos 80 bilhões anuais investidos por estados e municípios. No SUS há um piso constitucional estabelecido para cada nível federativo e repasses de verbas dos Estados para os Municípios. Nada disso é previsto no projeto do SUSP.

O art. 19 trata dos Conselhos de Segurança e diz no caput que estes são de natureza deliberativa enquanto o parágrafo 3º do mesmo artigo afirma que “os Conselhos terão natureza de colegiado, com competência consultiva”. Em seguida o art. 20 e seguintes se põem a definir regras e princípios para os Conselhos, atropelando a autonomia de Estados e Municípios. Chegam ao detalhe de indicar que os Conselhos sejam compostos, entre outros membros, por um representante da OAB, MP e Poder Judiciário, entrando em minúcias desnecessárias e equivocadas sobre qualificações necessárias para deliberar sobre políticas de segurança pública.

Enquanto o texto se perde em pormenores sobre indicadores de eficiência, documentos de identificação funcional e composição dos conselhos, os temas da defesa civil e do sistema penitenciário são tratados só de passagem pelo PL, assim como as importantes questões do tráfico de drogas e do crime organizado, quase não mencionadas. (“organizações criminosas” aparece uma vez e drogas cinco vezes). Por outro lado, o PL  reinstitui no art. 37  o SINESP, que foi criado em 2012…

Não obstante estas inconsistências, o projeto tem também algumas virtudes e méritos. Como por exemplo, o incentivo à criação dos Planos de Segurança Pública em todos os níveis e a proibição eventual de repasses federais aos Estados e Municípios que não formularem seus planos ou repassarem ao governo federal dados criminais e outras informações de interesse. Há uma preocupação salutar com a avaliação das políticas e com a formação e valorização profissional dos operadores da segurança. Avança na integração entre os diversos órgãos e reforça a necessidade da fiscalização das ações policiais através de órgãos internos e externos. Incentiva a participação da sociedade através dos conselhos e permite que a PM lavre boletins de ocorrência autonomamente. Propõe a criação de um “Sistema Nacional de Acompanhamento e Avaliação das Políticas de Segurança Pública e Defesa Social” – SINAPED e de um “Sistema Integrado de Educação e Valorização Profissional” - SIEVAP, além do PROVIDA. (deve ser isso que entendem como um projeto “sistêmico...) Por enquanto não passam de siglas sem rubricas orçamentárias, mas as ideias de avaliação e valorização profissional estão pelo menos presentes como preocupações.

Em resumo, o PL pode ser a base para um futuro bom Plano Nacional de Segurança Pública para o governo federal mas está longe de criar um sistema integrado e único de segurança pública, como sugere o nome. Não propõe a unificação das polícias estaduais, com suas duplas academias, corregedorias, RH, oficinas, hangares e rivalidade. Não unifica as carreiras policiais, o sistema de ingresso e de progressão. Não unifica os sistemas de informação nem os orçamentos. Não define o papel das Guardas, nem das Forças Armadas ou da Força Nacional de Segurança Pública dentro deste sistema. Cala sobre a questão do ciclo completo de polícia.

Um sistema único digno deste nome só virá através de emendas constitucionais que pretendam mexer de fato na estrutura e competências das organizações atuais. Até lá, abusando dos trocadilhos, só nos resta SUSPirar de decepção, diante de arremedos de projetos superficiais e que já PRONASCem mortos...

Mostrando o My Maps do Google

Quais municípios tem a melhor atuação em segurança pública?

Túlio Kahn, sociólogo e colaborador do Espaço Democrático

Há algumas semanas um colega me solicitou que identificasse municípios que tinham uma boa atuação na área da segurança pública com o intuito de organizar uma premiação para os melhores.

Sabe-se que há muitos anos os municípios começaram a colaborar na esfera da segurança e um número cada vez maior deles vem tomando iniciativas neste sentido, premidos pelo aumento da criminalidade e da sensação de insegurança da população. Apesar deste esforço e dos recursos envolvidos, são poucas as fontes de informação e as avaliações sobre como vem atuando e com quais resultados.

Uma avaliação como esta é bastante complexa e envolve problemas conceituais, metodológicos, informações atualizadas sobre o que os municípios fazem nesta esfera (inputs), quando as principais iniciativas foram tomadas, o grau em que foram realmente implementadas e dados longitudinais sobre crimes, contravenções ou indicadores de sensação de insegurança (outputs).

Do ponto de vista conceitual, dadas as limitações institucionais, legais e orçamentárias dos municípios, o que se pode legitimamente esperar como “resultados” deste esforço complementar? Queda nos homicídios? No tráfico de drogas ou roubo de carga ou bancos? Creio que o mais realista seria esperar alguma alteração nas pequenas contravenções, na desordem física e social das cidades ou na sensação de segurança do cidadão.

Mesmo escolhendo os indicadores mais adequados para mensurar os resultados deste esforço, como garantir que uma eventual melhora nos índices se deve exclusivamente ou ao menos em grande parte ao esforço municipal e não a outras iniciativas concomitantes? O porte do município, região em que estão localizados e tipo de atividade econômica afetam fortemente o tipo e volume de crimes locais. Sem controlar estes fatores, entre outros, é difícil tentar qualquer comparação entre eles. Dada a grande heterogeneidade existente, seria correto comparar o desempenho de uma cidade de 10 mil habitantes com uma de 500 mil? Uma cidade na região metropolitana do Sudeste com uma do interior nordestino? Uma industrial com uma predominantemente agrícola? Estas questões já são relevantes quando tentamos comparar Estados, mas ainda mais relevantes no caso de cidades.

Avaliações limitadas já foram realizadas – por mim mesmo e outros pesquisadores – com relação a políticas específicas, como a Lei Seca ou alterações nos limites de velocidade das vias. Neste caso, a tarefa era mais simples, pois tratavam-se de iniciativas que não existiam anteriormente, de alçada exclusivamente municipal, com efeitos esperados sobre os crimes e acidentes envolvendo o consumo de álcool etc. Uma análise de séries temporais destes indicadores, seguindo um design “antes-depois-com grupo de controle” funciona razoavelmente bem para testar impactos. Mas avaliar de maneira ampla diversas iniciativas, estabelecidas em datas diferentes, com diferentes níveis de implementação, sem controlar centenas de variáveis que podem ter afetado os resultados, é bastante temerário, para dizer o mínimo.

Há também a questão de onde encontrar os indicadores adequados, uma série histórica mais ou menos padronizada dos resultados esperados. Existe, mal ou bem, um esforço federal para compilar informações de vitimização, atividade policial e criminal dos Estados, mas nada parecido para os mais de 5.500 municípios do País, com exceção talvez das mortes por causas externas compiladas pelo Datasus do Ministério da Saúde. Alguns destes dados criminais são disponibilizados pelos Estados, desagregados por cidades, através do SINESP, mas infelizmente não são divulgados para pesquisadores e muito menos para o público.

Sendo assim, se a intenção é encontrar bons exemplos e melhores práticas de atuação municipal na segurança, sem apelar para casos anedóticos e excepcionais, talvez uma das únicas alternativas neste momento seja recorrer aos indicadores de “input”, em outras palavras, ao que os municípios estão fazendo na área da segurança pública. Felizmente, para pesquisadores e gestores, o IBGE realiza desde 1999 a pesquisa MUNIC – Pesquisa de Informações Básicas Municipais – que “efetua, periodicamente, um levantamento pormenorizado de informações sobre a estrutura, a dinâmica e o funcionamento das instituições públicas municipais, em especial a prefeitura, compreendendo, também, diferentes políticas e setores que envolvem o governo municipal e a municipalidade.”

A pesquisa MUNIC de 2014, por exemplo, fez um levantamento específico sobre a estrutura e atuação dos municípios na segurança, cobrindo dezenas de variáveis. Entre todas, selecionei 10 que julgo mais representativas da atuação municipal na segurança, embora outros analistas pudessem ter selecionado critérios diferentes.

1 – Caracterização do órgão gestor;

2 – Conselho de Segurança Pública – existência;

3 – O conselho é paritário?;

4 – Quantidade de reuniões do conselho nos últimos 12 meses;

5 – Conselho comunitário de segurança pública – existência;

6 – Fundo de segurança pública – existência;

7 – Plano de segurança pública – existência;

8 – Guarda municipal – existência;

9 – Guarda treinada e/ou capacitada;

10 – Órgão de controle da guarda.

Assim, neste meu “tipo ideal” de atuação municipal em segurança, o município deveria ter algum tipo de órgão gestor superior de, mesmo que não seja uma secretaria de segurança exclusiva, que seria o melhor dos mundos. Deveria também contar com um Conselho de Segurança Pública, órgão superior de aconselhamento com composição preferencialmente paritária entre governo e sociedade civil, e que se reúne pelo menos 1 vez ao ano (meus critérios nem sempre são rigorosos…). Além deste “conselhão” de especialistas, também deveria contar com conselhos comunitários de segurança, em nível local e com participação da comunidade. Fazem parte ainda do “pacote premium” a existência de um Fundo Municipal de Segurança Pública e de um Plano Municipal de Segurança Pública. Ter uma guarda municipal é quesito de excelência e melhor ainda se a guarda tiver alguma rotina de treinamento e capacitação, mesmo que seja apenas no ingresso, embora o melhor fosse um treinamento periódico. Finalmente, a existência de um órgão de controle interno (corregedoria) ou externo (ouvidoria) para receber denúncias e fiscalizar a atuação da guarda. Muitas outras iniciativas e órgãos poderiam ser acrescentados a esta lista “ideal”, mas se formos demasiado exigentes, os pequenos municípios serão prejudicados, pois poucos poderiam arcar com a estrutura e custos envolvidos e é preciso ser minimamente realista.

Com efeito, se considerarmos todos os critérios escolhidos cumulativamente, apenas três municípios de todo o País poderiam ser classificados como “ideais”. A tabela abaixo mostra como estas diferentes estruturas e requisitos são distribuídos pelos municípios, tomando os itens isoladamente e cumulativamente.

Tomando os quesitos isoladamente, vemos que 22,6% dos municípios contam com algum tipo de órgão gestor da segurança, seja ele um órgão da administração indireta, secretaria conjunta ou exclusiva, setor subordinado à outra secretaria ou diretamente ao prefeito. Alguma estrutura para lidar com tema é, portanto, a estratégia mais frequente dos municípios, seguida da existência de uma guarda municipal (19,4%). Planos e fundos de segurança são, por outro lado, iniciativas mais raras, adotadas por somente 5% dos municípios.

A questão se complica quando começamos a analisar estas estratégias em conjunto, em busca de nossa “cidade ideal”. Como se pode ver na última coluna da tabela, apenas 14,1% tem ao mesmo tempo uma guarda e um órgão gestor de segurança. A porcentagem cai para 6% se acrescentarmos um órgão de controle e algum tipo de treinamento. E para 1,65% se adicionarmos a estes critérios a existência de um plano de segurança. Finalmente, para menos de 1% se incluirmos cumulativamente os demais critérios. Em resumo, apenas uma minoria ínfima de municípios (0,05%) seria avaliada positivamente, segundo os critérios selecionados: 3 atendem a todos os 10 quesitos, 4 atendem a 9 quesitos, 5 cidades a 8 quesitos e assim por diante.

Para quem tem curiosidade, as 5 cidades premiadas utilizando estes filtros seriam Niterói, Campinas, Diadema, Itatiba e Canoas – a lista completa de cidades e critérios pode ser encontrada aqui.

Como observado, em geral apenas os municípios maiores e com mais recursos conseguem atender à maioria dos quesitos, pois a atuação na segurança é custosa em termos de recursos humanos e financeiros. Se considerarmos o básico do básico, o atendimento apenas aos cinco primeiros quesitos – ter uma guarda, órgão gestor, órgão de controle, treinamento e plano de segurança – ainda assim apenas 1,6% dos municípios (92) seriam avaliados positivamente em termos de atuação na segurança. Percebe-se, assim, que a atuação municipal é ainda bastante incipiente e existe espaço para aperfeiçoar o que as cidades vêm fazendo pela segurança.

Sabemos alguma coisa do que as cidades estão tentando fazer graças ao IBGE. A pergunta de 1 milhão de dólares é: este esforço traz resultados? A resposta a esta pergunta é muito mais complexa: caberia à Senasp e aos órgãos de financiamento de pesquisas incentivar a comunidade acadêmica a tentar respondê-la. É muito dinheiro e esforço investido pelos municípios em segurança, cujos orçamentos estão à mingua. E neste aspecto avaliativo estamos no Brasil quase sempre como a Justiça: de olhos vendados!

Bingo, maconha, armas e outras drogas: o debate sobre a legalização dos Jogos de Azar

Existem dois projetos de Lei propondo a legalização dos jogos de azar tramitando pelo Congresso, um da Câmara e outro do Senado. O jogo já foi permitido no Brasil, mas acabou proibido formalmente em 1946, sendo considerado uma contravenção pela Lei de Contravenções Penais desde então.

Mesmo assim, é possível encontrar uma banca do jogo do bicho em cada bar, uma lotérica autorizada pela Caixa Econômica Federal em cada esquina e alguns cassinos e jogos de bingo espalhados pela cidade, de conhecimento mais ou menos velado.

Trata-se de uma daquelas atividades ambíguas que são incentivadas quando o administrador da jogatina é o Estado ou que são pelo menos toleradas socialmente quando organizada por contraventores privados que pagam em dia suas taxas para as policias. Crimes sem vítima – como a prostituição ou o uso de drogas - nos quais ambos os lados, comprador e vendedor da mercadoria, atuam em conluio para escapar da fiscalização estatal.

Por outro lado, há quem os entenda como crimes contra a sociedade, pois produzem externalidades que prejudicam não apenas aos próprios usuários, mas também aos demais. Este critério da existência e magnitude da externalidade deve ser levado em conta quando se trata de avaliar em que medida um direito deve ser permitido ou proibido.

Em princípio, um Estado liberal e laico não deve interferir com as preferências e gostos dos indivíduos, sejam eles o jogo, a droga, práticas sexuais, pilotar sem capacete ou portar armas. Só que algumas destas atividades provocam malefícios coletivos graves e neste sentido não estão em jogo apenas os direitos individuais, na medida em que os custos são compartilhados por todos.

Jogadores compulsivos podem dilapidar os recursos da família e sobra para os demais familiares ou para o estado arcar com os custos dos seus excessos. Usuários crônicos de drogas podem ter problemas escolares, no trabalho, doenças e cometer crimes para sustentar o vício, custos que são distribuídos pelos pagadores de impostos. Armas dos “cidadãos de bem” provocam milhares de feridos e mortos anualmente e alimentam o mercado negro, aumentam os suicídios, os custos hospitalares, pensões. etc. Pilotar motocicletas sem capacete ou carros sem cinto de segurança é mais divertido, mas a quantidade e gravidade dos acidentes sem estas medidas de precaução são enormes e toda a sociedade paga a conta. Fumo e bebida dão um prejuízo enorme para a sociedade, mas seu uso é tão disseminado e socialmente tolerado que o estado apenas regula seu uso, embora o prejuízo aqui seja maior do que o das drogas ilícitas. Frequentar bordeis é permitido – mas não explorá-los – e a prostituição é regulada em muitos países devido aos riscos para a saúde pública.  

O difícil é estimar empiricamente, em cada um destes casos, quais são estes valores monetários e decidir quando os custos da proibição são maiores ou menores do que os custos da liberação. Obviamente que não se trata apenas de uma equação de custo benefício e considerações de ordem moral são levadas em conta. No caso das armas, cintos de segurança e capacetes, a sociedade brasileira concluiu que os direitos devem ser limitados, pois as externalidades são muito grandes no país campeão mundial de homicídios e acidentes de trânsito. Bebidas, fumo e prostituição, por outro lado, são tolerados e regulados  e nos dois primeiros casos bastante taxados.

No caso das drogas – pelo menos as de menor potencial, como a maconha – começa-se a discutir se os custos da proibição não seriam maiores do que o da liberação. Alguns países e estados norte-americanos legalizaram o uso recreativo da maconha e regulam e taxam a atividade, pois as mortes e custos da guerra às drogas parecem sobrepujar os custos do tratamento dos viciados crônicos.O mesmo raciocínio se aplica ao caso dos jogos de azar: as externalidades da proibição seriam maiores do que as da liberalização?  Os recursos obtidos pelo estado – como no caso da maconha nos EUA – não poderiam ser convertidos no tratamento de usuários crônicos? O quadro abaixo resume rapidamente os argumentos dos defensores e acusadores da proposta de legalização do jogo.

Prós	Contras
Geração de empregos	Riscos para a saúde pública, como o aumento do vício
Aumento da arrecadação, cujos recursos seriam investidos nas áreas sociais	Impacto sócio familiar nas famílias dos viciados
Jogos já existem de fato, sem regulamentação e fiscalização	Fortalecimento de grupos criminosos, como os bicheiros, que seriam anistiados e teriam atividade regularizada
Dinheiro é gasto em outros países ao invés de ficar no Brasil	Aumento da lavagem de dinheiro, sonegação de impostos e evasão de receitas
Diminuição da corrupção hoje existente por conta da ilegalidade	Religião recrimina os jogos de azar
Fomento ao turismo	É inconstitucional, pois é crime punido pela Lei de Contravenções Penais de 1941
Viciados seriam cadastrados e tratados, ao contrário do que ocorre atualmente
Estado não deve interferir na liberdade individual e nas iniciativas empresariais
Lavar dinheiro com o jogo é alternativa cara e chama a atenção
Estado já explora jogos de azar no Brasil, através das loterias

Os que são contrários à medida argumentam que a liberalização pode aumentar o número de viciados
(ludopatas) trazendo riscos para a saúde pública. O jogo é extremamente viciante para algumas pessoas, afetando suas relações sociais, produtividade, finanças e saúde psíquica, entre outros aspectos. O vicio interfere não apenas na vida dos viciados, mas afeta todas as pessoas próximas.

Alguns projetos propõem a anistia para os atuais contraventores e os críticos argumentam que estes grupos criminosos teriam sua atividade regularizada e se transformariam nos principais organizadores por traz dos cassinos e bingos, uma vez que já contam com recursos materiais e humanos para entrar neste mercado. A legalização facilitaria a lavagem de dinheiro obtido ilegalmente. Finalmente, a atividade seria inconstitucional, uma vez que proibida pela Lei de Contravenções Penais e reprovável segundo os preceitos religiosos.

Em contrapartida, os grupos pró jogo argumentam que a atividade geraria milhares de empregos e aumentaria a arrecadação, cujos recursos poderiam ser investidos em gastos sociais ou na segurança pública. Milhões são perdidos com os brasileiros que vão jogar no exterior, onde a prática é permitida e outros milhões deixam de vir com o turismo, caso o jogo fosse legalizado. Estes recursos poderiam ser utilizados no tratamento dos usuários crônicos e o ganho seria mais do que compensador para a sociedade.

Embora proibido, argumenta-se que o jogo existe de fato e a legalização permitiria regular e fiscalizar melhor a atividade. Como se trata de atividade ilegal, o jogo hoje estimula a corrupção policial e ninguém pode aferir a honestidade dos resultados, como no caso das máquinas de vídeo pôquer programadas para ganhar.

Quanto às questões morais e legais, contra argumentam apontando que o Estado, com suas dezenas de loterias, já é hoje, hipocritamente, o maior explorador e beneficiário dos jogos de azar e que o Estado ou as religiões não tem o direito de determinar como os cidadãos investem seu tempo e dinheiro. Finalmente, os defensores da liberalização dos jogos sugerem que é muito caro e contraproducente lavar dinheiro através do jogo, uma vez que os impostos são elevados e chamaria muito a atenção das autoridades. Outras atividades legais seriam muito mais eficientes para esta finalidade.

Vê-se assim que a questão envolve argumentos econômicos, morais e legais e que faltam estudos independentes e neutros para subsidiar a decisão, exatamente como no caso da legalização das drogas. Quantos empregos seriam criados com a legalização? Do total de usuários, que porcentagem pode ser considerada como “crônica” ou dependente? Quais os custos do tratamento destes dependentes? Quanto seria ganho em arrecadação ou quanto perdemos com os “custos de oportunidade” (turistas que deixam de vir ao Brasil)? Como evitar que os grupos contraventores atuais assumam papel de liderança na eventual legalização? Como dificultar a lavagem de dinheiro?

O grande problema dos atuais projetos tramitando no legislativo é que eles não respondem na prática a vários destes questionamentos. São vagos e frouxos e assim afastam muitos dos que seriam favoráveis à legalização. Enquanto todas estas principais arestas não tiverem sido devidamente aparadas, é melhor não apostarmos na legalização. Quem gosta de incertezas são os jogadores. Os administradores de recursos públicos não podem se dar a este luxo. Até porque, estão apostando com o nosso dinheiro.

E para além das evidências empíricas e do cálculo de custo benefício, existe a questão de fundo sobre que tipo de sociedade nós queremos ser.

Igualdade e justiça no velho testamento

Meu filho completou 13 anos em fevereiro e como judeus faremos em breve seu “barmitzvá”, ocasião em que um jovem sobe pela primeira vez ao altar da sinagoga para ler um trecho da Bíblia. A cerimonia marca a maioridade religiosa e coube a ele a leitura do início do livro de Levítico (Parashá Vaikrá), que se lê em março e é uma espécie de manual de instruções detalhado para os sacerdotes levitas sobre como oferecer corretamente os sacrifícios no templo e outros rituais de purificação, dieta e expiação de pecados. Quase metade dos 613 mandamentos judaicos aparece no Levítico, cuja leitura é à primeira vista tão empolgante quanto à de uma lista telefônica. (algo desconhecido para esta geração)

Instado a fazer um breve comentário durante a cerimonia, a inspiração não me vinha. Compreensível diante de um trecho bíblico que discorre em detalhes sobre como degolar novilhos e cabras, destrinchar pombos, o que fazer com os rins e a gordura ou sobre as vestes sacerdotais, regras de pureza e impureza e assuntos tão empolgantes quanto. Aparentemente nada muito inspirador para um jovem de 13 anos interessado em Iphones e Youtubers ou para manter a congregação acordada.

Mas eis que a luz se fez e me deparei nestes dias com um vídeo que viralizou no Facebook e que mostra resumidamente a estória de uma menina de uns sete ou oito anos de idade que chega a uma loja de joias querendo comprar um colar para a irmã, que cuidava dela e das irmãs menores desde que a mãe falecera. O dono da loja pergunta: quanto dinheiro você tem? A menina então desembrulha um lencinho com algumas notas amarrotadas e moedas e entrega tudo ao comerciante. Ele pega o dinheiro, embrulha o colar um pacote bem bonito e dá para a menina. No dia seguinte, a irmã mais velha aparece na joalheria com o colar e diz que deve ter ocorrido algum engano, pois o presente era muito caro e a irmãzinha só tinha alguns trocados para dar. O comerciante então responde: na verdade ela pagou mais do que todos os outros clientes, pois ela deu tudo o que tinha. A lição subjacente é de que o sacrifício do pobre tem tanto ou mais valor do que o sacrifício do rico, pois o valor relativo da oferta depende da riqueza de cada um.

Há cerca de 150 anos, um neto de rabinos chamado Karl Marx, talvez o último grande profeta judaico, popularizará este conceito de justiça redistributiva com a fórmula “de cada qual, segundo sua capacidade; a cada qual, segundo suas necessidades”. Também aqui aparece um conceito de justiça que não é o de igualdade formal burguesa ou equivalência absoluta, mas sim relativa à capacidade de contribuição de cada pessoa. (O problema do socialismo não é este conceito de igualdade, que é bíblico e aristotélico, mas o de que ele não supre as necessidades de cada um, uma vez que não estimula as pessoas a produzirem de acordo com sua capacidade).

Ocorre que este conceito de justiça “não igualitária”, como tantos outros conceitos, ideias e valores, já estavam presentes no Velho Testamento e o trecho dos sacrifícios no templo narrado pelo Levítico ilustra algumas vezes esta mesma ideia de justiça presente no vídeo do Facebook e em Marx.

Os sacrifícios poderiam ser feitos com animais de diferentes valores ou com outros bens mais populares, como farinha ou azeite, incenso, sal, de modo que todos – ricos e pobres - pudessem oferecer alguma coisa ao templo e expiar seus pecados. Mas RASHI (Rabino francês Shlomo Yitzhaki, famoso comentarista medieval dos textos sagrados), examinando com cuidado a terminologia, observa que o texto usa uma expressão diferente quando fala da oferta de bois ou de farinha. No caso dos animais mais caros, ofertados pelos ricos, o texto diz, “quando um homem faz a oferta de...”. Mas no caso da farinha o texto muda para “se uma alma faz a oferta de...”. Por que só aqui a expressão “alma” é utilizada? Segundo RASHI, isto significa que a oferta dos pobres é mais relevante para D´us do que a oferta dos ricos. A ideia subjacente é que a oferta de um bem que te sobra é menos valiosa do que a oferta de um bem que te falte. Quando um pobre doa sua farinha, azeite ou sal, ele tira a comida de sua própria casa e família. É como se tivesse sacrificado sua própria “alma”. Pode ser um sacrifício menor em termos absolutos, porém é maior em termos relativos.

Presente aqui implicitamente esta ainda a ideia de que se espera mais das pessoas mais capazes ou com maiores responsabilidades. Elas devem ser exemplares para as demais e, por conseguinte, punidas com maior rigor no caso das faltas. De novo, estamos falando de um conceito de justiça dentro da qual a lei não é igual para todos (isonomia). Mas antes de justiça vista aristotelicamente como “tratar desigualmente aos desiguais, na medida de sua desigualdade”. Ou de “justiça formal” versus “justiça material”. Ressalte-se que não estamos falando aqui de “caridade”, como deixar o que sobra da colheita para viúvas e órfãos – mas de justiça: no caso em questão os pobres não estão recebendo, mas sim ofertando coisas. Só que na medida de sua capacidade. Conceito interessante, para uma sociedade que se acostumou a pensar justiça como caridade, onde os pobres só devem, sempre, receber.

Estas diferenças entre os sacrifícios de ricos e pobres sugeridas pelo Levítico e o conceito de igualdade que ele propõe, não são apenas curiosidades históricas sem importância para os dias de hoje. Ao contrário, esta noção de que para ser materialmente justo é preciso às vezes tratar os desiguais desigualmente está na maioria das constituições e em dezenas de políticas públicas. É o que chamamos modernamente de discriminação positiva.  Só para exemplificar, a lei dá mais dias de licença maternidade para as mulheres, que se aposentam também mais cedo do que os homens. Estabelece cotas para minorias e deficientes nos concursos. A Justiça Trabalhista trata o empregado como “hiposuficiente” frente ao empregador e interpreta as provas duvidosas em favor do operário (“in dubio, pro misero”). Crianças e adolescentes não são tratados como adultos pela legislação penal e idosos desfrutam de uma série de discriminações compensatórias, como atendimento ou vagas preferenciais. E nenhuma destas situações – ao contrário do auxílio moradia para os juízes - viola a constituição ou o princípio da igualdade.

Vemos então como é possível resgatar num texto de milhares de anos conceitos e ensinamentos válidos para os dias de hoje. Não se fazem mais, felizmente, sacrifícios de animais no templo, mas muitos dos conceitos ali expostos são perenes. Conceitos e valores que são mais importantes do que os rituais propriamente ditos e que são o grande legado do judaísmo para o mundo.

Que este barmitzvá seja a primeira de muitas vezes em que você se debruçará sobre os textos sagrados em busca de sabedoria!