segunda-feira, 18 de dezembro de 2017

Guerra às drogas: vale a pena insistir nesta política?

Túlio Kahn, sociólogo e colaborador do Espaço Democrático





Diversos países adotam políticas de enfrentamento direto ao tráfico como estratégia para tentar reduzir o consumo e oferta de drogas, bem como a criminalidade e a violência em geral. Esta política ficou conhecida como “guerra às drogas” e teve início por volta dos anos 1960, nos Estados Unidos, de onde se difundiu mundo afora. Não obstante a longevidade, o impacto e a dispersão geográfica da política de “guerra às drogas”, existem poucas avaliações sistemáticas e rigorosas dos seus custos e resultados para as sociedades que as adotaram.

Uma avaliação abrangente da política de guerra às drogas envolve encontrar indicadores que consigam capturar em que medida estes objetivos foram atingidos e analisar tanto os resultados desejados quanto os indesejados – pois toda política gera “externalidades”.

Os objetivos das políticas de guerra às drogas são diversos e os indicadores de sucesso variaram conforme a administração federal norte-americana, mas a literatura identifica entre os principais: diminuir a prevalência do uso de drogas entre os jovens, diminuir o número de usuários crônicos, aumentar o preço das drogas, diminuir o grau de pureza, aumentar a idade média do primeiro uso, aumentar o volume de drogas apreendidas pela polícia, diminuir a área cultivada, aumentar a área destruída nas operações policiais, destruir laboratórios e precursores químicos, reduzir o faturamento anual do tráfico, aumentar as condenações por tráfico, reduzir o número de crimes associados ao tráfico, reduzir custos sociais e médicos associados ao uso de drogas, reduzir o número de emergências hospitalares ligadas ao abuso, reduzir a incidência de doenças relacionadas ao uso (HIV, hepatite C, etc).

Como no Brasil políticas criminais não são baseadas em pesquisa, mas em ideologias, de todos estes indicadores de “sucesso” listados pela literatura temos condições de acompanhar sistematicamente apenas alguns. Mas mesmo quando se faz política baseada em evidências é preciso tomar muito cuidado para saber o que de fato elas significam.

Note-se que estes indicadores não medem necessariamente o sucesso da política de combate às drogas, pois muitas destas medidas podem ser ambíguas.

1- Aumento do preço das drogas – É considerado uma medida de sucesso, mas apenas se for uma consequência da diminuição da produção e da entrada de drogas, já que preços maiores desestimulam o consumo. Em compensação, o aumento de preço, pelas regras do mercado, estimula a produção, pois os lucros também se tornam maiores. E, na medida em que se trata de uma mercadoria bastante inelástica com relação ao preço (vícios, em geral, são menos afetados pelos preços), pode ocorrer uma substituição por drogas mais baratas e de efeitos ainda mais danosos. A substituição da cocaína pelo crack e o fortalecimento dos cartéis de drogas, por exemplo, pode ser uma consequência indesejada do aumento do preço da droga, como sugeriu o Nobel de economia Milton Friedman. (Dana, Samy e Almeida, Sérgio. Pode não ser o que parece. Ed. Objetiva, RJ, 2017)

2- Diminuição da pureza da droga – Significa, em tese, que houve sucesso na redução da oferta. Em tese, pois o tráfico pode simplesmente batizar a droga para gerar maiores lucros, independentemente da oferta. E a droga batizada pode acarretar mais danos à saúde dos usuários e aumento os custos hospitalares.

3 – Volume de droga apreendida – É sucesso quando aumenta ou quando cai? Quando aumenta, pode refletir a entrada de mais drogas e não necessariamente maior atividade policial. É preciso “controlar” a variável atividade policial para interpretar corretamente o indicador como medida de sucesso ou fracasso no combate ao tráfico.

4- Condenações por tráfico – Não são necessariamente positivas, dependendo da periculosidade de quem se prende. Sabe-se que prisões tem “rendimentos marginais decrescentes”: se estamos prendendo cada vez mais traficantes de baixa periculosidade (mulas) e baixa hierarquia no mundo do tráfico, então o aumento das condenações pode ser contraproducente. Os baixos escalões são rapidamente substituídos e tornam-se um ônus para o Estado nas prisões, com impactos mínimos sobre as organizações criminosas. Ironicamente, na medida em que o sistema de justiça criminal retira de circulação os competidores mais fracos, pode contribuir para o fortalecimento das organizações mais poderosas. E os condenados viram, nas prisões, massa de manobra para o crime organizado.

5 – Prevalência do uso – Vários dos indicadores de uso de drogas variam em função do ciclo econômico – crescimento e retração da economia – e não medem necessariamente o sucesso da atividade policial, mas simplesmente o poder de compra dos usuários. Sem controlar as variáveis do nível de atividade econômica e de atividades policiais, não significam muita coisa. Nos últimos dois anos vimos a queda na apreensão de drogas em muitos Estados, como provável reflexo dos 8 trimestres de recessão, mais do que do incremento do combate ao tráfico.

Vê-se, assim, que a avaliação do sucesso de uma política pública é complexa e envolve diversos cuidados metodológicos, como o uso de um design adequado, hipóteses claramente formuladas e o controle de diversos fatores de modo a garantir que os efeitos observados se devem realmente às ações colocadas em prática e não a fatores não controlados. Desnecessário dizer que uma avaliação rigorosa é difícil de ser obtida se esta preocupação não foi pensada desde o início. O resultado é quase sempre avaliações pouco rigorosas sobre políticas que custam milhões em volume financeiro e, frequentemente, em vidas, quando se tratam de políticas de segurança pública.

Quais os custos e consequências desta política de guerra às drogas, principalmente nas sociedades latino-americanas? Concebida originariamente para diminuir o problema das drogas nos Estados Unidos, os efeitos mais impactantes desta política talvez se manifestem nas sociedades menos desenvolvidas, como México, Brasil e Colômbia, detentores de taxas elevadíssimas de homicídios, em parte originados dos confrontos com o tráfico. Tanto nos EUA quanto em outros lugares, internamente, são as camadas mais desfavorecidas que absorvem os maiores impactos da política de guerra às drogas.

O Brasil é menos um produtor de drogas do que um centro de consumo e rota de passagem. Boa parte dos custos típicos da guerra às drogas reside em atividades de controle da produção e tais custos são praticamente inexistentes aqui. O Brasil, deste modo, sub-representa certos tipos de custo – especialmente os ligados ao combate à produção – enquanto sobrerrepresenta outros, como o número de mortos nos confrontos. Parte significativa dos recursos estadunidenses gastos na guerra às drogas têm relação com atividades desenvolvidas nos países produtores de drogas – Colômbia, Bolívia, Peru –, onde milhões de dólares são gastos na erradicação de áreas de cultivo de coca ou nos programas de substituição de renda para ex-cultivadores de coca. É preciso ter estas especificidades em mente antes de tentar generalizar os achados e avaliações das pesquisas norte americanas para o caso brasileiro.

Se as avaliações de políticas públicas já são raras, o levantamento dos custos e externalidades é ainda mais raro nas avaliações de políticas de segurança. Mesmo quando há a intenção de levantá-los, gestores e pesquisadores enfrentam grandes dificuldades para encontrar as medidas adequadas ou para transformá-las numa escala monetária comum. Este problema é tanto maior quando se trata de avaliar uma atividade ilícita como o tráfico de drogas. Qual o faturamento das organizações criminais? Quantas pessoas o tráfico envolve? Quantas pessoas deixam de visitar uma cidade por causa da violência associada ao tráfico? Qual o impacto da violência da guerra às drogas nas gerações futuras? Qual o impacto presente no rendimento do trabalho e escolar? A legalização da maconha para uso recreativo, em alguns estados norte-americanos, criou um mercado legal em torno do cultivo e venda da maconha, que é taxado pelo poder público. Pensando no chamado “custo de oportunidade”, devemos incluir nos custos da guerra às drogas também o quanto se deixa de arrecadar em impostos, na hipótese de legalização do uso recreativo da maconha?

Deixando de lado estes custos mais complexos, a estratégia da guerra às drogas é operacionalizada de diversas formas, incluindo, entre outras: ações de identificação e erradicação de áreas de plantio, substituição de sementes para os ex-cultivadores, fiscalização de fronteiras, fiscalização de portos, monitoramento de aeronaves suspeitas, investigação de quadrilhas, monitoramento de movimentações bancárias suspeitas, operações ostensivas nos territórios controlados pelo tráfico, custodia dos condenados por tráfico, custas processuais, para mencionar apenas algumas das principais. Estas diversas ações envolvem a mobilização de recursos humanos e materiais da Polícia Federal, Polícias Civis e Polícias Militares estaduais, Ministério Público, Judiciário, sistema prisional, Forças Armadas – para mencionar apenas alguns órgãos públicos envolvidos diretamente na questão. Ninguém contabilizou com rigor os custos destas atividades, mas parece claro que elas consomem energia substancial das forças de segurança no Brasil, que poderiam se dedicar a outras tarefas caso tivéssemos políticas alternativas para lidar com a questão, como prevenção e tratamento, redução de danos ou mesmo o fim da proibição do uso recreativo da maconha, como tentado em Portugal, no Uruguai e em diversos estados norte-americanos.

Além de custos diretos, a política de guerra às drogas têm consequências indiretas elevadas para a sociedade. A lista de resultados indesejados do proibicionismo (externalidades) é extensa: número de policiais e civis mortos nos confrontos, anos de vida produtivos perdidos, pagamentos de pensões por invalidez e por morte pelo INSS, indenizações por invalidez e morte, gastos do sistema de saúde no tratamento médico aos feridos nos confrontos, tratamento psiquiátricos aos afetados, corrupção dos agentes públicos pelo tráfico, danos à propriedade do Estado e de terceiros durante as operações nas comunidades, impactos no desenvolvimento escolar das crianças nas áreas afetadas pelos confrontos, paralisação dos serviços e do comércio, estagnação econômica das comunidades onde ocorrem os confrontos, queda de produtividade no trabalho, efeitos intergeracionais da violência, estigmatização e marginalização dos usuários, diminuição do turismo em razão da violência, riscos de envolvimento do tráfico na política etc.

A literatura criminológica já identificou inúmeros efeitos deletérios de longo prazo do convívio cotidiano com a violência: perda de rendimento escolar, perda de produtividade do trabalho, empobrecimento geral das comunidades, queda de confiança nas instituições, perda de qualidade de vida etc. Alguns destes efeitos podem passar para as gerações seguintes, mesmo que estas não tenham sido submetidas diretamente à violência. Mesmo que não consigamos associar valores monetários a estes custos intangíveis, é importante ao menos reconhecê-los, pois ajudam a compreender que a real dimensão do custo da política de “guerra às drogas” pode ser muito maior do que a calculada.

A estimativa de custos é apenas um dos muitos aspectos que envolvem a avaliação de qualquer política pública. Este cálculo de custo-benefício é necessário para podemos avaliar se os mesmos objetivos não poderiam ser atingidos com custos e consequências menores, tanto para o poder público quando para a sociedade. Mesmo que uma política seja “eficaz”, é possível que existam outras políticas mais “eficientes”, quando comparamos o desempenho relativo de políticas alternativas para lidar com o complexo problema das drogas. Embora não disponhamos de dados concretos para avaliar a política de guerra às drogas no Brasil, as evidências parciais sugerem que é um retumbante fracasso: as pessoas no Brasil não estão morrendo de overdose, mas nos confrontos com o tráfico. Não há evidência de redução significativa no consumo de drogas nem no poderio das organizações criminosas, apesar do crescimento dos custos para o sistema de justiça criminal. Urge avaliar a estratégia e, se for o caso, ter a coragem de modifica-la!



Bibliografia

Bergen-Cico, Dessa K. War and drugs: The role of military conflict in the development of substance abuse. Routledge, 2015.

Buchanan, J. & Young, L. (2000) ‘The War on Drugs – A War on Drug Users’. Drugs: Education, Prevention Policy, 7(4), 409-422

Count the Costs: The War on Drugs: Creating crime, enriching criminals

Dana, Samy e Almeida, Sérgio. Pode não ser o que parece. Ed. Objetiva, RJ, 2017

Duke, Steven B., and Albert C. Gross. America’s longest war: Rethinking our tragic crusade against drugs. Open Road Media, 2014.

Pat Paterson and Katy Robinson. Measuring Success in the War on Drugs. William J. Perry Center for Hemispheric Defense Studies. Perry Center Occasional Paper, July 2014

UNODC. World Drug Repoort 2014.

Walsh, John M. Drug War Monitor. Are We There Yet? Measuring Progress in the U.S. War on Drugs in Latin America. DECEMBER 2004, WOLA BRIEFING SERIES

Werb D, Kerr T, Nosyk B, et al The temporal relationship between drug supply indicators: an audit of international government surveillance systems BMJ Open 2013;3:e003077. doi: 10.1136/bmjopen-2013-003077

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