Da participação das Forças Armadas na Segurança Pública: nem panaceia nem golpe de estado

Da participação das Forças Armadas na Segurança Pública: nem panaceia nem golpe de estado

Os tanques voltaram, mais uma vez, a frequentar as ruas do Rio de Janeiro desde de julho último. A paisagem não é exatamente nova. Nos últimos 30 anos, as Forças Armadas foram chamadas para mais de uma centena de operações de garantia da lei e da ordem, diversas delas no próprio Rio de Janeiro, como durante as Olimpíadas, Copa do Mundo e outros grandes eventos. E o Rio não é exceção: São Paulo, ao que consta, é o único Estado que nunca solicitou o apoio das Forças Armadas para segurança pública.

As pesquisas sugerem que os cariocas, assustados com o crescimento da violência, apoiam a medida e acreditam que a presença dos soldados na rua diminui a criminalidade e aumenta a sensação de segurança. Não existem dados recentes, mas durante a Operação Rio, em meados dos anos 90, nada menos do que 89% dos cariocas aprovavam o uso das Forças Armadas no combate ao tráfico de drogas. A população aprova, os governos estaduais querem distribuir o ônus do fracasso na segurança pública e o governo federal quer mostrar que faz algo pela segurança.

Mas o que os militares acham disso? Pesquisa de doutorado da USP realizada em 2010 (Entre a Cooperação e a Dissuasão: políticas de defesa e percepções militares na América do Sul, Oscar Medeiros Filho) com estudantes das escolas militares sugere que as novas gerações de oficiais acham que o envolvimento dos militares na segurança tende a ser cada vez maior (84,6%) e que é viável (64%). Com a diminuição do risco das guerras convencionais, os futuros militares sentem a necessidade de novas missões para justificar seu papel na sociedade, como operações de paz, projetos sociais ou segurança interna: luta contra o terrorismo, contra o crime organizado, narcotráfico, tráfico de seres humanos, contrabando de armas e munições, delitos ambientais, etc. Os mais antigos temem a cooptação da tropa pelo crime organizado, a insegurança jurídica, o desgaste pela baixa produtividade das operações, os custos, a perda da reputação na eventualidade de ações abusivas ou que resultem em mortes. Mas missão dada é missão cumprida e como a penúria orçamentária é grande, os recursos adicionais podem ser importantes para amenizar a situação, exercitar a tropa e encher a gasolina dos tanques.

Se existe alguma evidência de que a população e os oficiais mais novos apoiam a iniciativa e de que a presença do exército contribui para a diminuir a sensação de insegurança, não existem dados conclusivos sobre os efeitos das operações de garantia da lei e da ordem (GLO) sobre os índices de criminalidade. Os dados mais recentes do Instituto de Segurança Pública, publicados em agosto, mostram um crescimento de 50% dos roubos no Rio em 2017, comparado ao mesmo período do ano anterior, o que alguns apressadamente sugerem ser evidência do fracasso das operações. A iniciativa talvez mereça uma análise mais rigorosa, controlando com outras áreas similares que não tiveram operações e pelas tendências anteriores. Pois se o crime aumentou 50%, é possível, pensando contrafactualmente, que tivesse aumentado 60%, sem a presença das Forças Armadas. Não é possível chegar a conclusões robustas sobre o impacto das operações apenas comparando indicadores criminais agregados, antes e depois das intervenções.

Mas a questão da participação das Forças Armadas na segurança envolve muitos outros aspectos, além do impacto sobre a sensação de insegurança e índices criminais. Trata-se de uma política que otimiza recursos ou os mesmos resultados poderiam ser alcançados de forma mais eficiente? Também aqui, falta uma metodologia para avaliar as operações de forma isenta e metodologicamente correta. Perguntado sobre os custos da operação numa matéria ao Estadão, um general responde que não sabe estimar ao certo, pois o cálculo “dependeria da quantidade de munição utilizada”! Os críticos das operações GLO, por sua vez, consideram como custos todos os salários, equipamentos e despesas do efetivo empregado, esquecendo-se que a maior parte deste custo existiria de todo modo, independentemente de onde e como estivessem empregados. A permanência do Exército no Complexo da Maré durante um ano e meio, segundo o Ministério da Defesa, custou 400 milhões de reais. Mas é provável que este efetivo custasse, digamos, 300 milhões, se tivesse simplesmente aquartelado. Ele não seria desmobilizado caso não houvesse a operação. A dificuldade reside em isolar os custos específicos da operação, descontando de alguma forma os “custos fixos”.

Na equação de custos-benefícios, o último termo tampouco é bem concebido. Se considerarmos apenas a quantidade de pessoas presas ou armas e drogas apreendidas, os benefícios certamente parecerão baixos, pois as quantidades foram quase sempre insignificantes. Mas como estimar benefícios menos tangíveis, como o aumento da sensação de segurança, os ganhos em experiencia para as forças envolvidas, o eventual aumento do turismo e do comércio, para mencionar apenas alguns? Certo, o tráfico volta a ocupar as favelas imediatamente após a saída do Exército, mas de quanto foi a perda monetária para o crime organizado durante a ocupação de 1 ano e meio da Maré? O fato é que as operações de Garantia da Lei e da Ordem são cada vez mais frequentes e, portanto, demandam análises mais sofisticadas dos seus custos e benefícios, feitas até o momento apressadamente. Nos Estados Unidos, a proteção externa de algumas unidades militares é feita por empresas de segurança privada, pois chegou-se à conclusão, após análises de custo-benefício, de que era mais barato e o treinamento e armamento utilizado mais adequados para a função. E o exército presta apoio logístico a operações de combate ao narcotráfico.

Para além das evidências empíricas, contudo, o tema envolve considerações de outras naturezas, pois têm implicações jurídicas, políticas, estratégicas, culturais entre outras.
Existe a questão da adequação de treinamentos e equipamentos. Com efeito, o treinamento regular da tropa não envolve treinamento para o policiamento ostensivo civil, algo que exige um mínimo de um ano numa academia policial estadual. A falta de conhecimento do terreno e do contexto social local são problemas adicionais, no caso de tropas de fora do Estado.

Não se sabe ao certo se as tropas brasileiras utilizadas nos últimos 13 anos no Haiti – caso costumeiramente invocado, junto ao SISFRON, para ilustrar a possibilidade de uso das F.A. no policiamento civil – tiveram algum tipo especial de treinamento. Mas para uma instituição de dispõe de um sistema de ensino do nível da Escola Superior de Guerra ou da Academia das Agulhas Negras, não parece difícil adequar o treinamento de parte permanente da tropa para funções de outra natureza, se esta for uma opção. Em 2005, a portaria 62 de 17/02/2005 do Ministério da Defesa criou o Centro de Instrução de Operações de Garantia da Lei da Ordem, em Campinas e em 2014 o Ministério editou um Manual de Garantia da Lei e da Ordem, para suprir as deficiências de treinamento, que ainda são muitas. Passo lentos estão sendo dados no sentido de preparar as forças terrestres para estas missões.
Militares envolvidos nas operações GLO no Rio criticaram recentemente alguns procedimentos operacionais civis, que, segundo eles, imobilizam a ação das Forças Armadas. Na guerra, inimigo avistado é inimigo abatido, caso não se renda. No contexto do policiamento civil, existe a questão da gradação do uso da força: aviso verbal, uso de arma não letal, tiro de advertência, reservado o uso efetivo da arma apenas como último recurso no caso de ameaça a vida do policial (soldado) ou de terceiros. As polícias (em tese), obedecem aos princípios da necessidade e da oportunidade no emprego da arma de fogo. Ao menos aprendem isso nas academias. É preciso mudar a chave e entender que estas regras de engajamento “imobilizantes” é que diferenciam o Estado Democrático de Direito dos regimes autoritários e mesmo nas guerras não estamos diante de um “vale tudo” pois vigoram as regras do direito internacional humanitário, que estipulam o tratamento digno aos náufragos, inimigos aprisionados e bens civis.

Os equipamentos, obviamente, também deveriam ser readequados, caso se opte pela conveniência de continuar com estas operações: um tanque não tem nenhuma serventia na perseguição a um trombadinha com uma bicicleta e o poder de paragem das armas utilizadas é totalmente inadequado para uso no policiamento civil.
Do ponto de vista jurídico, a Constituição em seu artigo 142 admite o emprego das Forças Armadas na garantia da lei e da ordem sob determinadas condições e a legislação infraconstitucional estabelece que a atuação das Forças Armadas na garantia da lei e da ordem somente se dará “após esgotados os instrumentos destinados à preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio”, segundo o artigo 15 da Lei Complementar n. º 97 (1999). O emprego deve ser episódico, célere, numa área limitada e por período previamente definido. O papel deve ser subsidiário ao das polícias. O legislador provavelmente tinha em mente situações extremas como o estado de sítio ou estado de defesa ao prever este papel, de resto presente desde a Constituição de 1891.

Avaliando-se por cima as características das 115 operações dos últimos anos, percebe-se, porém, que nem sempre as operações atenderam aos quesitos da lei. Em operações de fronteira, onde sobra terra e falta efetivo policial estadual, ok, mas como fica o “episódico” e “célere” nestas operações de longa duração? Durante greve das polícias estaduais, vá lá, embora a Força Nacional tenha sido criada para isso. Mas para fazer revista em presídios? Para proteger a Esplanada dos Ministérios de manifestantes? Segurança durante os grandes eventos esportivos? Não me parece que nestas ocasiões os demais instrumentos de preservação da ordem estivessem esgotados, mas antes uma atuação preventiva. O fato é que o tipo de emprego que se vem fazendo das F.A. nestas situações não parece estar devidamente coberto pela legislação atual e se a intenção for continuar com esta política, será preciso modificar o marco legal para cobrir uma série de lacunas. Assim como está hoje, boa parte das 115 ações me parecem inconstitucionais, ao menos frente a interpretação usual do termo “excepcional”. (Diga-se de passagem, que nem as F.A. nem a Força Nacional de Segurança Pública estão elencadas entre os órgãos de segurança pública no art. 144, o que levanta dúvidas adicionais sobre a legalidade de seu emprego em ações de segurança).

Não se trata apenas da questão do “poder de polícia”. Parece claro que no momento em que são legalmente convocadas para atuar na preservação da ordem pública, nos moldes de uma polícia ostensiva, esta faculdade fica imediatamente implícita, pois é inerente à função. Se a constituição prevê os fins, deve prever os meios. Através de Projeto de Lei, o congresso tenta explicitar este poder, concedido durante o período dos grandes eventos.

Existem outros imbróglios jurídicos pouco claros. O que acontece se um soldado morre ou mata alguém no decorrer de uma operação? Os policiais militares recebem uma indenização em caso de morte e respondem a um tribunal civil caso matem. E o soldado? Recentemente, sugeriu-se que as mortes cometidas por soldados fossem julgadas pelos tribunais militares, criando uma desigualdade de situação com relação aos policiais militares.

Finalmente, sob o aspecto cultural, alguns analistas sugerem que o emprego regular das Forças Armadas nestas missões pode gerar a perigosa noção de que somente os militares são capazes de impor a lei e a ordem. Isto num contexto de crescente descrédito das instituições democráticas fundamentais como partidos, congresso e a presidência da república. O risco da “volta dos militares” me parece um tanto exagerado, ainda mais, como vimos, porque esta eficiência para impor a lei e a ordem está longe de ser corroborada pelas evidências. E uma coisa é a população enxerga-los como capazes de atuar na crise da segurança e outra, bem diferente, como capazes de administrar o país.

É verdade, a grave crise da segurança pública no Rio de Janeiro e no Brasil não será resolvida com participação das Forças Armadas na Segurança Pública. Mas tampouco apenas pelas polícias, como insistem muitos especialistas, críticos por princípio do uso das Forças Armadas na segurança. O problema é tão grave e multifacetado que só mesmo com a ação conjunta de todas as forças vivas da sociedade pode ser atenuado, como já insistimos diversas vezes. Se Trump ou a Coréia do Norte pudessem ajudar, seriam bem vindos! Os exemplos do Haiti e do SISFRON devem ser mais bem estudados, mas sugerem a viabilidade do uso em certas ocasiões e circunstancias. Desde que se resolvam os muitos problemas aqui apontados e outros esquecidos, as Forças Armadas também podem dar sua contribuição para a segurança pública, sempre excepcional, episódica e subsidiária, como de resto prevê a Constituição.

O patrimonialismo na América Latina

Neste artigo damos continuidade à série que a Fundação Espaço Democrático vem publicando sobre patrimonialismo, no intuito de aprofundar a utilidade heurística do conceito para compreender a sociedade brasileira atual.

Resenhamos aqui o livro de Ricardo Vélez Rodríguez, Patrimonialismo e a realidade latino-americana, onde o conceito de patrimonialismo parece emergir como uma grande teoria unificada da ciência política, capaz de explicar todas as mazelas históricas latino-americanas nos últimos séculos.

Até hoje, o patrimonialismo seria a grande explicação para o fato dos países latinos não terem se desenvolvidos do ponto de vista econômico e político. Rodríguez justifica sua posição escolhendo exemplos históricos tão dispares quanto o bolivarianismo chavista, o populismo de Menem na Argentina, a “ditadura” fujimorista no Peru, o regime de Papa Doc no Haiti, o getulismo e as últimas administrações petistas no Brasil.

A chave para o entendimento de todos estes regimes pseudodemocráticos, segundo o autor, estaria na tradição patrimonialista herdada da colonização ibérica e aperfeiçoada na região, em contraste com o modelo contratualista, que vicejou na Europa Ocidental e nas ex-colônias não-ibéricas.

Alguns traços fundamentais compõem este modelo de cultura política e organização societária: no tipo ideal de patrimonialismo, a organização estatal é tipicamente mais forte do que a sociedade, existe uma confusão entre o público e o privado na administração pública, o aparelho estatal é privatizado em benefício dos governantes e seus apaniguados, a cooptação política esvazia a representação dos interesses de classe. Aqui, conquistar o Estado não é um meio para a consecução de outros fins, de natureza pública, mas o fim em si mesmo. Além disso, predominam as práticas do nepotismo e do clientelismo na distribuição dos cargos públicos, o Estado, com um orçamento inchado através do confisco tributário do setor produtivo, é percebido como grande empresário, que produz riqueza diretamente através das empresas estatais ou garante o sustento do setor privado através de subsídios e sinecuras.

Sindicatos, movimentos civis e partidos são frágeis e facilmente cooptados pelo poder com recursos e cargos, oferendo pouca dissidência real aos governantes. As leis e a justiça são elaboradas e aplicadas casuisticamente em favor dos amigos e interesses particulares, ao invés de constituírem-se em normas impessoais. As “ideologias” políticas não passam de roupagem decorativa e os partidos nada além de blocos parlamentares aglutinados em torno de personalidades. Predominaria no meio social a ética do levar vantagem em tudo, o horror ao trabalho produtivo e a corrupção generalizada no âmbito da administração. Na sociedade em geral, reina a falta de solidariedade e predomina o espírito de clã.

Neste contexto de cidadania frágil emergem com frequência as lideranças carismáticas e messiânicas, muitas de feição marxista, e mais raramente alguns projetos modernizadores de inspiração liberal, ainda que de alcance limitado.

Toda esta superestrutura ideológica, condensada no conceito de patrimonialismo, seria o fruto, por sua vez, das condições de produção existentes na Península Ibérica e nas sociedades coloniais, marcadas pela ausência de feudalismo, pelo sistema de sesmarias, pelo modelo econômico escravista e posteriormente pelo latifúndio. Rodríguez reconhece que as sociedades latino-americanas mudaram drasticamente no último século, principalmente através dos processos de industrialização e urbanização. Mas argumenta que os valores – como o insolidarismo e o patotismo – não foram modificados. O espírito seria ainda o mesmo dos séculos anteriores. O atraso brasileiro teria suas raízes na cultura patrimonialista herdada do passado – pois “uma nação é aquilo que está na mente do seu povo“ – não obstante as mudanças das condições sociais. Assim, é neste campo da cultura e dos valores, sustenta o autor, que vamos encontrar as soluções para o desenvolvimento econômico e social do país.

Trata-se de uma leitura tentadora para explicar as mazelas das sociedades latino-americanas e, com efeito, encontramos ainda na política atual de nossos países diversos traços descritos no conceito de patrimonialismo.

Mas será possível enquadrar regimes e sociedades tão diferentes dentro de um mesmo grande marco teórico explicativo? Será que os dados empíricos, como os coletados nas diversas pesquisas de opinião pública, dão de fato sustentação à permanência desta cultura política patrimonialista? Não existiriam já diversos indícios da emergência de grupos e setores mais dinâmicos e menos atrelados ao Estado, portador de nova ideologia, onde destacar-se-iam valores como o mérito, o empreendedorismo, o livre mercado, e outros valores típicos das sociedades “contratualistas”? – para usar termos do autor. Será que a permanência de alguns traços patrimonialistas nas nossas culturas cumpre hoje os mesmos papeis que cumpriram outrora? As soluções dos nossos problemas virão tão somente da mudança destes valores? As conjecturas apresentadas pelo autor, embora estimulantes, são por vezes bastante questionáveis.

Existem diversas outras hipóteses para explicar o subdesenvolvimento econômico e social das sociedades latino-americanas: fragilidade das instituições, cenário macroeconômico internacional, herança dos recentes regimes autoritários, o populismo, modelo educacional adotado, desigualdade da renda etc. Afinal, temos também inúmeros exemplos históricos de países que estavam longe de ser modelos de sociedades “contratualistas” – a começar por Portugal e Espanha – mas que através de políticas consistentes e de longo prazo foram capazes de superar suas heranças históricas malditas. Valores tradicionais e traços culturais centenários foram alterados em questão de anos na China, Rússia e Índia, para ficar nos países lembrados pelo autor. O capitalismo, como reconhecia Marx, é altamente revolucionário quando se expande. Tudo o que é sólido se desmancha no ar.

Nos polos e setores onde ele se instalou, mesmo nas nossas sociedades, vemos a emergência de novas culturas e práticas políticas. Talvez o caminho mais acelerado para esta mudança cultural seja um choque de capitalismo (e de liberalismo), iniciado no âmbito da sociedade e não patrocinado pelo Estado. Basta que o Estado não atrapalhe. O segredo para a superação do subdesenvolvimento está, quiçá, em menos Estado e mais sociedade. Mas aqui já extrapolamos nosso propósito inicial. Patrimonialismo é certamente um conceito que precisa ser conhecido e explorado e ainda nos ajuda a entender muito da política e sociedade brasileira e latino-americana. Mas nem tudo é herança cultural colonial e dificilmente vamos superar nossas dificuldades se achamos que esta é a única ou principal causa de nosso subdesenvolvimento.