Análise das tendências criminais no RJ após a Intervenção Federal

Os olhos dos analistas estão desde fevereiro voltados para a intervenção federal na segurança pública decretada pelo governo federal em fevereiro de 2018 e que completa agora três meses. O interesse é justificado, dado o ineditismo da medida e a centralidade que o Rio de Janeiro tem no cenário nacional, quando o tema é a criminalidade.

A avaliação do eventual impacto da intervenção sobre os índices de criminalidade não é tarefa fácil. Não se sabe ao certo que medidas foram tomadas, onde e com qual intensidade. Além disso, é preciso conhecer as tendências criminais prévias e controlar por diversos fatores que podem impactar a criminalidade, em especial o contexto socioeconômico. Além destes cuidados rotineiros, há ainda um agravante no caso: a polícia civil carioca ficou em greve por 78 dias no começo de 2017 – afetando bastante o registro de inúmeros crimes, especialmente os menos graves, que deixaram de ser registrados. A subnotificação alterou as estatísticas de janeiro a março para baixo. Assim, se compararmos os dados do primeiro trimestre de 2018 com o primeiro trimestre de 2017, encontraremos diversos aumentos artificiais, uma vez que a base de comparação ficou prejudicada.

A intervenção ocorre justamente um ano após a greve e um analista mal intencionado poderia facilmente usar os dados oficiais para provar a ineficiência da medida. É preciso, portanto tomar cuidado especial com estas comparações: assume-se que as estatísticas de homicídio, latrocínio, roubo e furto de veículos e outras ocorrências graves tenham sido pouco afetadas pela subnotificação, mas a análise das séries históricas sugere claramente que roubos e furtos e outros crimes de menor gravidade foram bastante afetados.

Como gestor do setor de estatística criminal no Ministério da Justiça e em SP, deparei-me com situações parecidas e a solução foi tentar “recompor”, para fins de análise, a série histórica mais provável, baseado em modelos temporais. Estes modelos levam em conta a tendência histórica anterior, sazonalidade, autocorrelação e outros incidentes para prever quais teriam sido os números, caso a greve não tivesse afetado a notificação dos registros. Estes modelos probabilísticos são utilizados também para avaliar o impacto de medidas – como o Estatuto do Desarmamento – comparando a série histórica prevista com a série de dados realmente observada. Estão sempre sujeitos a erro, mas em linhas gerais produzem previsões razoavelmente precisas.

Assim, por exemplo, vamos supor que não conhecemos os dados de criminalidade de janeiro a março de 2018 já publicados para o Rio de Janeiro e prever quais seriam usando um modelo ARIMA simples. Fazendo esta simulação, comparando a série real com a prevista, observamos um erro médio de -1,57% nas previsões de roubo no trimestre, -10,83% na série de roubo de veículos, 6,11% nos furtos de veículos, 5,01% nos furtos, 3,01% nos homicídios, -2,94% nas lesões corporais dolosas, 1,81% nos estupros e 5,13% nas estatísticas de apreensão de drogas. Vemos que o modelo está longe de ser perfeito, mas ainda assim produz previsões razoáveis.

Aceitando a premissa de que as previsões geradas pelo modelo são melhores do que os dados reais obtidos durante a greve da PC em 2017, como ficariam as tendências criminais no Rio de Janeiro? Usando um período de 48 meses – de 2013 a 2016 -, geramos previsões para as séries do primeiro trimestre de 2017 para roubos e furtos no Rio de Janeiro e substituímos os dados oficiais pelos dados gerados pelo modelo.

Ano	mês	roubo	variação	roubo de veículo	variação	furto de veiculo	variação	furtos	variação	homicidio doloso	variação	GERALRJ
2016	JAN	15673	8,79	3358	16,68	1515	-4,90	15912	-2,64	406	-8,14	1,96
2016	FEV	16153	25,21	3056	22,53	1456	9,15	16559	-4,22	404	24,69	15,47
2016	MAR	16194	22,24	3392	18,39	1409	-7,36	14172	-9,82	445	15,89	7,87
2016	ABR	15526	27,40	3263	21,08	1435	8,71	13026	-7,80	471	39,35	17,75
2016	MAI	16438	37,10	3265	33,05	1540	7,54	13506	-8,90	368	6,98	15,15
2016	JUN	17116	59,95	3308	46,76	1453	9,00	12727	-10,78	376	38,24	28,63
2016	JUL	16843	47,82	3105	27,83	1300	-5,80	13275	-7,00	368	21,05	16,78
2016	AGO	17255	52,62	3045	30,91	1240	-10,79	15938	12,68	386	16,27	20,34
2016	SET	18075	54,51	3439	42,11	1281	-9,73	13864	-10,38	423	19,49	19,20
2016	OUT	20242	68,44	4182	67,21	1367	-1,51	13701	-3,39	462	20,94	30,34
2016	NOV	20252	61,06	4111	57,27	1394	-4,06	12987	-6,89	461	38,02	29,08
2016	DEZ	19177	38,63	4189	33,41	1364	-0,94	13515	-10,83	461	20,37	16,13
2017	JAN	21304	35,93	4206	25,25	1357	-10,43	14817	-6,88	479	17,98	12,37
2017	FEV	21733	34,54	4286	40,25	1310	-10,03	16475	-0,51	503	24,50	17,75
2017	MAR	22529	39,12	5002	47,46	1428	1,35	14253	0,57	498	11,91	20,08
2017	ABR	22929	47,68	4891	49,89	1289	-10,17	12710	-2,43	430	-8,70	15,25
2017	MAI	23213	41,22	4596	40,77	1302	-15,45	13992	3,60	424	15,22	17,07
2017	JUN	21177	23,73	4553	37,64	1382	-4,89	12684	-0,34	389	3,46	11,92
2017	JUL	21856	29,76	4953	59,52	1205	-7,31	12470	-6,06	370	0,54	15,29
2017	AGO	21817	26,44	4613	51,49	1318	6,29	13118	-17,69	392	1,55	13,62
2017	SET	19473	7,73	4317	25,53	1281	0,00	13675	-1,36	457	8,04	7,99
2017	OUT	19451	-3,91	4266	2,01	1321	-3,37	13037	-4,85	479	3,68	-1,29
2017	NOV	18744	-7,45	4197	2,09	1300	-6,74	12138	-6,54	453	-1,74	-4,07
2017	DEZ	18412	-3,99	4492	7,23	1213	-11,07	11961	-11,50	440	-4,56	-4,78
2018	JAN	20939	-1,71	5286	25,68	1264	-6,85	13173	-11,10	469	-2,09	0,79
2018	FEV	19691	-9,40	4792	11,81	1159	-11,53	12414	-24,65	437	-13,12	-9,38
2018	MAR	21041	-6,60	5358	7,12	1249	-12,54	11543	-19,01	503	1,00	-6,01

Utilizando as previsões geradas no lugar das estatísticas oficiais, os homicídios, roubos, furto de veículos e furtos estariam em queda no primeiro trimestre de 2018. Roubo de veículo ainda mostra crescimento, mas a taxas decrescentes. Como sugerimos antes em outro artigo que analisou a Intervenção, a criminalidade já apresentava tendência de queda no Rio quando a intervenção teve início, tendência iniciada por volta de outubro de 2017. Tendência em linha com a maior parte dos Estados brasileiros, que de modo generalizado tiveram quedas nos crimes patrimoniais em 2017, com o fim do ciclo recessivo na economia.

Quanto aos indicadores de produtividade, observamos uma diminuição da apreensão de armas, que pode também ser interpretado como aumento da sensação de segurança após a intervenção, que faz com que tenhamos menos armas em circulação. Só é possível dizer que estamos diante de queda de produtividade se tivermos redução na atividade policial, dado não disponível para o público. Observa-se também aumento na apreensão de drogas, o que pode significar aumento do consumo, que tende a ocorrer nos períodos de melhora da economia, uma vez que drogas é uma mercadoria cujo consumo - e indiretamente a apreensão - é afetada pela renda dos consumidores. O indicador mede tanto atividade policial quanto aumento da demanda e aqui também é dificil dizer se estamos ou não diante de queda de produtividade policial. Finalmente, há indícios do aumento na quantidade de "tiroteios" (ou da denúncia de tiroteios) mas ao mesmo tempo diminuição dos homicídios decorrentes de oposição à intervenção policial, comparando março de 2018 com o mesmo período de 2017.

O mais provável é que esta queda dos crimes patrimoniais no Rio esteja relacionada a este novo ciclo econômico que afetou a criminalidade na maioria dos Estados monitorados. Não se pode afirmar que seja fruto da intervenção federal. Nem que a intervenção tenha piorado os indicadores criminais, ao menos com relação aos crimes analisados. Para avaliar os efeitos da intervenção, seria preciso isolar o efeito do ciclo econômico e outros fatores eventualmente simultâneos e comparar com a tendência dos demais Estados. Trata-se de análise mais complexa e infelizmente não é possível fazer isto neste artigo e com os dados disponíveis.

O fato é que é preciso muito cuidado para avaliar de modo minimamente isento não apenas a intervenção federal no Rio mas qualquer política pública nesta área, sob pena de aceitarmos como verdadeira uma hipótese falsa ou rejeitarmos uma verdadeira. A literatura especializada e a cobertura jornalística estão cheia de exemplos destes erros. Como manifestado antes, a Intervenção foi mal planejada e ainda não mostrou a que veio. Podem-se encontrar inúmeras razões de ordem moral, teórica e filosófica para rejeitá-la. Mas ainda é cedo, com base nas estatísticas criminais, para afirmar se foi bem ou mal sucedida para estancar a crise na segurança no Rio de Janeiro.

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Observações sobre o PL do SUSP. Nem sistema, nem único...

Um projeto de lei em andamento no Congresso pretende instituir um Sistema único de Segurança Pública – SUSP. A expressão é uma analogia ao SUS existente no âmbito da saúde e se popularizou durante os governos Lula e Dilma, que tentaram sem sucesso dar algum conteúdo ao trocadilho propagandístico.

Na área de segurança, confesso que nunca entendi o que quer dizer um sistema único. Temos duas polícias estaduais e em alguns Estados três, se considerarmos a polícia científica independente. E bombeiros militares como categoria específica dentro das PMs. Temos também as Guardas municipais comandadas pelos prefeitos e no nível federal a Polícia Federal, Polícia Rodoviária e Ferroviária Federal, a ABIN, Senasp, Senad, Depen e a Força Nacional de Segurança Pública. E agora as Forças Armadas envolvendo-se em operações GLO e interventores estaduais. Sem falar no setor prisional e no setor privado de vigilância eletrônica, transporte de valores e segurança patrimonial. Além de inúmeros outros órgãos que direta ou indiretamente fazem parte do sistema de justiça criminal ou do mais amplo sistema de prevenção criminal, como MP, Defensoria, Procuradoria, Ouvidoria, Judiciário, Secretarias de Justiça e assim por diante.

Em que medida estes órgãos e funções podem e devem formar um conjunto único e “sistêmico” (outra expressão valorizada pelos governos petistas) tenho sérias dúvidas. Estamos falando aqui de níveis de governo e ramos de poder diferentes, cada qual, geralmente, com suas competências e funções já definidas na Constituição. O Projeto de Lei pretende criar, extinguir, modificar os órgãos atualmente existentes ou modificar suas funções e competências? Mudar o pacto federativo e as formas de financiamento dos diversos órgãos? Fundir instituições? Aparentemente, não pretende nada tão amplo, como seria necessário para reformar de fato a segurança pública e merecer os qualificadores “sistema” e “único”.

Já nas disposições preliminares o projeto indica que segurança é dever da União, Estados e Municípios, porém “dentro das competências e atribuições legais de cada um”, mostrando que não veio para mudar muita coisa nesta matéria. Nas disposições gerais (art.3) prevê que Estados e Municípios são competentes para estabelecer suas respectivas políticas, “observadas as diretrizes da política nacional”. Mas se no regime federativo estados e municípios são entes autônomos, como fazer para que sigam estas diretrizes? Que instrumentos o PL cria para que estas diretrizes não sejam solenemente ignoradas por Estados e Municípios? Um fundinho nacional de aproximadamente 400 milhões por ano para todos não parece ter servido de incentivo para este alinhamento nacional nos últimos 20 anos.

O art. 7º do PL, que fala da composição do sistema, diz que o SUSP é integrado pelos órgãos mencionados no art. 144 da Constituição e que estes atuarão nos limites de suas competências.  No art. 144 só estão mencionados as policiais estaduais – PC, PM e bombeiros - e federais (inclusive a polícia ferroviária federal...) mas estão excluídos muitos dos órgãos que deveriam fazer parte de um pretenso sistema único de segurança.

As competências não são alteradas, inclusive a ultrapassada noção segundo a qual as Guardas são destinadas à proteção dos bens, serviços e instalações municipais. Nenhuma palavra sobre a Força Nacional de Segurança Pública ou sobre o Gabinete de Segurança Institucional. Ou sobre o Coaf e os Gabinetes de Gestão Integrada. Nada tampouco sobre a Secretaria Nacional de Políticas sobre Drogas (SENAD) ou Fundo Nacional Antidrogas. Nada criado depois da constituinte de 1988.

O parágrafo 1 do art. 7º do PL lista os agentes penitenciários e socioeducativos entre os “integrantes estratégicos” do SUSP, embora estas categorias não estejam listadas entre os órgãos de segurança do art. 144. Como se trata de um Projeto de Lei, não é possível alterar, em suma, nada que seja de ordem constitucional, como órgãos de segurança e suas competências, pois para tanto seriam necessárias emendas constitucionais.

O PL procura estabelecer parâmetros para a aferição anual de metas – algo em si louvável – mas sugere que as atividades periciais sejam aferidas pelo quantitativo de laudos técnicos expedidos. Como a quantidade de laudos varia com a quantidade de crimes, temos que serão perícias de excelência precisamente aquelas dos locais com mais crimes! A polícia ostensiva, por sua vez, terá sua excelência aferida “pela maior ou menor incidência de infrações penais”, um indicador de resultado altamente influenciado pela notificação, práticas de atendimento policial e variáveis socioeconômicas que pouca relação tem com o esforço policial na área. Melhor teria sido simplesmente sugerir a necessidade de metas e indicadores, mas deixar a tecnicalidade da mensuração para a regulamentação ordinária.

O art. 15, que trata da regulamentação dos Fundos de Segurança - dos quais já fui o gestor em 2002 - deixou simplesmente de fora o Fundo Nacional Antidrogas e não faz qualquer comentário sobre montantes insuficientes, o problema da inadimplência dos Estados que impede a contrapartida ou o problema da carência de bons projetos ou do contingenciamento pelo Ministério da Fazenda, que são os maiores obstáculos ao financiamento federal da segurança. Na saúde, metade do orçamento vem do governo federal. E no SUSP, qual será esta porcentagem? Atualmente, os gastos federais representam somente cerca de 10% dos 80 bilhões anuais investidos por estados e municípios. No SUS há um piso constitucional estabelecido para cada nível federativo e repasses de verbas dos Estados para os Municípios. Nada disso é previsto no projeto do SUSP.

O art. 19 trata dos Conselhos de Segurança e diz no caput que estes são de natureza deliberativa enquanto o parágrafo 3º do mesmo artigo afirma que “os Conselhos terão natureza de colegiado, com competência consultiva”. Em seguida o art. 20 e seguintes se põem a definir regras e princípios para os Conselhos, atropelando a autonomia de Estados e Municípios. Chegam ao detalhe de indicar que os Conselhos sejam compostos, entre outros membros, por um representante da OAB, MP e Poder Judiciário, entrando em minúcias desnecessárias e equivocadas sobre qualificações necessárias para deliberar sobre políticas de segurança pública.

Enquanto o texto se perde em pormenores sobre indicadores de eficiência, documentos de identificação funcional e composição dos conselhos, os temas da defesa civil e do sistema penitenciário são tratados só de passagem pelo PL, assim como as importantes questões do tráfico de drogas e do crime organizado, quase não mencionadas. (“organizações criminosas” aparece uma vez e drogas cinco vezes). Por outro lado, o PL  reinstitui no art. 37  o SINESP, que foi criado em 2012…

Não obstante estas inconsistências, o projeto tem também algumas virtudes e méritos. Como por exemplo, o incentivo à criação dos Planos de Segurança Pública em todos os níveis e a proibição eventual de repasses federais aos Estados e Municípios que não formularem seus planos ou repassarem ao governo federal dados criminais e outras informações de interesse. Há uma preocupação salutar com a avaliação das políticas e com a formação e valorização profissional dos operadores da segurança. Avança na integração entre os diversos órgãos e reforça a necessidade da fiscalização das ações policiais através de órgãos internos e externos. Incentiva a participação da sociedade através dos conselhos e permite que a PM lavre boletins de ocorrência autonomamente. Propõe a criação de um “Sistema Nacional de Acompanhamento e Avaliação das Políticas de Segurança Pública e Defesa Social” – SINAPED e de um “Sistema Integrado de Educação e Valorização Profissional” - SIEVAP, além do PROVIDA. (deve ser isso que entendem como um projeto “sistêmico...) Por enquanto não passam de siglas sem rubricas orçamentárias, mas as ideias de avaliação e valorização profissional estão pelo menos presentes como preocupações.

Em resumo, o PL pode ser a base para um futuro bom Plano Nacional de Segurança Pública para o governo federal mas está longe de criar um sistema integrado e único de segurança pública, como sugere o nome. Não propõe a unificação das polícias estaduais, com suas duplas academias, corregedorias, RH, oficinas, hangares e rivalidade. Não unifica as carreiras policiais, o sistema de ingresso e de progressão. Não unifica os sistemas de informação nem os orçamentos. Não define o papel das Guardas, nem das Forças Armadas ou da Força Nacional de Segurança Pública dentro deste sistema. Cala sobre a questão do ciclo completo de polícia.

Um sistema único digno deste nome só virá através de emendas constitucionais que pretendam mexer de fato na estrutura e competências das organizações atuais. Até lá, abusando dos trocadilhos, só nos resta SUSPirar de decepção, diante de arremedos de projetos superficiais e que já PRONASCem mortos...