Bingo, maconha, armas e outras drogas: o debate sobre a legalização dos Jogos de Azar

Existem dois projetos de Lei propondo a legalização dos jogos de azar tramitando pelo Congresso, um da Câmara e outro do Senado. O jogo já foi permitido no Brasil, mas acabou proibido formalmente em 1946, sendo considerado uma contravenção pela Lei de Contravenções Penais desde então.

Mesmo assim, é possível encontrar uma banca do jogo do bicho em cada bar, uma lotérica autorizada pela Caixa Econômica Federal em cada esquina e alguns cassinos e jogos de bingo espalhados pela cidade, de conhecimento mais ou menos velado.

Trata-se de uma daquelas atividades ambíguas que são incentivadas quando o administrador da jogatina é o Estado ou que são pelo menos toleradas socialmente quando organizada por contraventores privados que pagam em dia suas taxas para as policias. Crimes sem vítima – como a prostituição ou o uso de drogas - nos quais ambos os lados, comprador e vendedor da mercadoria, atuam em conluio para escapar da fiscalização estatal.

Por outro lado, há quem os entenda como crimes contra a sociedade, pois produzem externalidades que prejudicam não apenas aos próprios usuários, mas também aos demais. Este critério da existência e magnitude da externalidade deve ser levado em conta quando se trata de avaliar em que medida um direito deve ser permitido ou proibido.

Em princípio, um Estado liberal e laico não deve interferir com as preferências e gostos dos indivíduos, sejam eles o jogo, a droga, práticas sexuais, pilotar sem capacete ou portar armas. Só que algumas destas atividades provocam malefícios coletivos graves e neste sentido não estão em jogo apenas os direitos individuais, na medida em que os custos são compartilhados por todos.

Jogadores compulsivos podem dilapidar os recursos da família e sobra para os demais familiares ou para o estado arcar com os custos dos seus excessos. Usuários crônicos de drogas podem ter problemas escolares, no trabalho, doenças e cometer crimes para sustentar o vício, custos que são distribuídos pelos pagadores de impostos. Armas dos “cidadãos de bem” provocam milhares de feridos e mortos anualmente e alimentam o mercado negro, aumentam os suicídios, os custos hospitalares, pensões. etc. Pilotar motocicletas sem capacete ou carros sem cinto de segurança é mais divertido, mas a quantidade e gravidade dos acidentes sem estas medidas de precaução são enormes e toda a sociedade paga a conta. Fumo e bebida dão um prejuízo enorme para a sociedade, mas seu uso é tão disseminado e socialmente tolerado que o estado apenas regula seu uso, embora o prejuízo aqui seja maior do que o das drogas ilícitas. Frequentar bordeis é permitido – mas não explorá-los – e a prostituição é regulada em muitos países devido aos riscos para a saúde pública.  

O difícil é estimar empiricamente, em cada um destes casos, quais são estes valores monetários e decidir quando os custos da proibição são maiores ou menores do que os custos da liberação. Obviamente que não se trata apenas de uma equação de custo benefício e considerações de ordem moral são levadas em conta. No caso das armas, cintos de segurança e capacetes, a sociedade brasileira concluiu que os direitos devem ser limitados, pois as externalidades são muito grandes no país campeão mundial de homicídios e acidentes de trânsito. Bebidas, fumo e prostituição, por outro lado, são tolerados e regulados  e nos dois primeiros casos bastante taxados.

No caso das drogas – pelo menos as de menor potencial, como a maconha – começa-se a discutir se os custos da proibição não seriam maiores do que o da liberação. Alguns países e estados norte-americanos legalizaram o uso recreativo da maconha e regulam e taxam a atividade, pois as mortes e custos da guerra às drogas parecem sobrepujar os custos do tratamento dos viciados crônicos.O mesmo raciocínio se aplica ao caso dos jogos de azar: as externalidades da proibição seriam maiores do que as da liberalização?  Os recursos obtidos pelo estado – como no caso da maconha nos EUA – não poderiam ser convertidos no tratamento de usuários crônicos? O quadro abaixo resume rapidamente os argumentos dos defensores e acusadores da proposta de legalização do jogo.

Prós	Contras
Geração de empregos	Riscos para a saúde pública, como o aumento do vício
Aumento da arrecadação, cujos recursos seriam investidos nas áreas sociais	Impacto sócio familiar nas famílias dos viciados
Jogos já existem de fato, sem regulamentação e fiscalização	Fortalecimento de grupos criminosos, como os bicheiros, que seriam anistiados e teriam atividade regularizada
Dinheiro é gasto em outros países ao invés de ficar no Brasil	Aumento da lavagem de dinheiro, sonegação de impostos e evasão de receitas
Diminuição da corrupção hoje existente por conta da ilegalidade	Religião recrimina os jogos de azar
Fomento ao turismo	É inconstitucional, pois é crime punido pela Lei de Contravenções Penais de 1941
Viciados seriam cadastrados e tratados, ao contrário do que ocorre atualmente
Estado não deve interferir na liberdade individual e nas iniciativas empresariais
Lavar dinheiro com o jogo é alternativa cara e chama a atenção
Estado já explora jogos de azar no Brasil, através das loterias

Os que são contrários à medida argumentam que a liberalização pode aumentar o número de viciados
(ludopatas) trazendo riscos para a saúde pública. O jogo é extremamente viciante para algumas pessoas, afetando suas relações sociais, produtividade, finanças e saúde psíquica, entre outros aspectos. O vicio interfere não apenas na vida dos viciados, mas afeta todas as pessoas próximas.

Alguns projetos propõem a anistia para os atuais contraventores e os críticos argumentam que estes grupos criminosos teriam sua atividade regularizada e se transformariam nos principais organizadores por traz dos cassinos e bingos, uma vez que já contam com recursos materiais e humanos para entrar neste mercado. A legalização facilitaria a lavagem de dinheiro obtido ilegalmente. Finalmente, a atividade seria inconstitucional, uma vez que proibida pela Lei de Contravenções Penais e reprovável segundo os preceitos religiosos.

Em contrapartida, os grupos pró jogo argumentam que a atividade geraria milhares de empregos e aumentaria a arrecadação, cujos recursos poderiam ser investidos em gastos sociais ou na segurança pública. Milhões são perdidos com os brasileiros que vão jogar no exterior, onde a prática é permitida e outros milhões deixam de vir com o turismo, caso o jogo fosse legalizado. Estes recursos poderiam ser utilizados no tratamento dos usuários crônicos e o ganho seria mais do que compensador para a sociedade.

Embora proibido, argumenta-se que o jogo existe de fato e a legalização permitiria regular e fiscalizar melhor a atividade. Como se trata de atividade ilegal, o jogo hoje estimula a corrupção policial e ninguém pode aferir a honestidade dos resultados, como no caso das máquinas de vídeo pôquer programadas para ganhar.

Quanto às questões morais e legais, contra argumentam apontando que o Estado, com suas dezenas de loterias, já é hoje, hipocritamente, o maior explorador e beneficiário dos jogos de azar e que o Estado ou as religiões não tem o direito de determinar como os cidadãos investem seu tempo e dinheiro. Finalmente, os defensores da liberalização dos jogos sugerem que é muito caro e contraproducente lavar dinheiro através do jogo, uma vez que os impostos são elevados e chamaria muito a atenção das autoridades. Outras atividades legais seriam muito mais eficientes para esta finalidade.

Vê-se assim que a questão envolve argumentos econômicos, morais e legais e que faltam estudos independentes e neutros para subsidiar a decisão, exatamente como no caso da legalização das drogas. Quantos empregos seriam criados com a legalização? Do total de usuários, que porcentagem pode ser considerada como “crônica” ou dependente? Quais os custos do tratamento destes dependentes? Quanto seria ganho em arrecadação ou quanto perdemos com os “custos de oportunidade” (turistas que deixam de vir ao Brasil)? Como evitar que os grupos contraventores atuais assumam papel de liderança na eventual legalização? Como dificultar a lavagem de dinheiro?

O grande problema dos atuais projetos tramitando no legislativo é que eles não respondem na prática a vários destes questionamentos. São vagos e frouxos e assim afastam muitos dos que seriam favoráveis à legalização. Enquanto todas estas principais arestas não tiverem sido devidamente aparadas, é melhor não apostarmos na legalização. Quem gosta de incertezas são os jogadores. Os administradores de recursos públicos não podem se dar a este luxo. Até porque, estão apostando com o nosso dinheiro.

E para além das evidências empíricas e do cálculo de custo benefício, existe a questão de fundo sobre que tipo de sociedade nós queremos ser.

Igualdade e justiça no velho testamento

Meu filho completou 13 anos em fevereiro e como judeus faremos em breve seu “barmitzvá”, ocasião em que um jovem sobe pela primeira vez ao altar da sinagoga para ler um trecho da Bíblia. A cerimonia marca a maioridade religiosa e coube a ele a leitura do início do livro de Levítico (Parashá Vaikrá), que se lê em março e é uma espécie de manual de instruções detalhado para os sacerdotes levitas sobre como oferecer corretamente os sacrifícios no templo e outros rituais de purificação, dieta e expiação de pecados. Quase metade dos 613 mandamentos judaicos aparece no Levítico, cuja leitura é à primeira vista tão empolgante quanto à de uma lista telefônica. (algo desconhecido para esta geração)

Instado a fazer um breve comentário durante a cerimonia, a inspiração não me vinha. Compreensível diante de um trecho bíblico que discorre em detalhes sobre como degolar novilhos e cabras, destrinchar pombos, o que fazer com os rins e a gordura ou sobre as vestes sacerdotais, regras de pureza e impureza e assuntos tão empolgantes quanto. Aparentemente nada muito inspirador para um jovem de 13 anos interessado em Iphones e Youtubers ou para manter a congregação acordada.

Mas eis que a luz se fez e me deparei nestes dias com um vídeo que viralizou no Facebook e que mostra resumidamente a estória de uma menina de uns sete ou oito anos de idade que chega a uma loja de joias querendo comprar um colar para a irmã, que cuidava dela e das irmãs menores desde que a mãe falecera. O dono da loja pergunta: quanto dinheiro você tem? A menina então desembrulha um lencinho com algumas notas amarrotadas e moedas e entrega tudo ao comerciante. Ele pega o dinheiro, embrulha o colar um pacote bem bonito e dá para a menina. No dia seguinte, a irmã mais velha aparece na joalheria com o colar e diz que deve ter ocorrido algum engano, pois o presente era muito caro e a irmãzinha só tinha alguns trocados para dar. O comerciante então responde: na verdade ela pagou mais do que todos os outros clientes, pois ela deu tudo o que tinha. A lição subjacente é de que o sacrifício do pobre tem tanto ou mais valor do que o sacrifício do rico, pois o valor relativo da oferta depende da riqueza de cada um.

Há cerca de 150 anos, um neto de rabinos chamado Karl Marx, talvez o último grande profeta judaico, popularizará este conceito de justiça redistributiva com a fórmula “de cada qual, segundo sua capacidade; a cada qual, segundo suas necessidades”. Também aqui aparece um conceito de justiça que não é o de igualdade formal burguesa ou equivalência absoluta, mas sim relativa à capacidade de contribuição de cada pessoa. (O problema do socialismo não é este conceito de igualdade, que é bíblico e aristotélico, mas o de que ele não supre as necessidades de cada um, uma vez que não estimula as pessoas a produzirem de acordo com sua capacidade).

Ocorre que este conceito de justiça “não igualitária”, como tantos outros conceitos, ideias e valores, já estavam presentes no Velho Testamento e o trecho dos sacrifícios no templo narrado pelo Levítico ilustra algumas vezes esta mesma ideia de justiça presente no vídeo do Facebook e em Marx.

Os sacrifícios poderiam ser feitos com animais de diferentes valores ou com outros bens mais populares, como farinha ou azeite, incenso, sal, de modo que todos – ricos e pobres - pudessem oferecer alguma coisa ao templo e expiar seus pecados. Mas RASHI (Rabino francês Shlomo Yitzhaki, famoso comentarista medieval dos textos sagrados), examinando com cuidado a terminologia, observa que o texto usa uma expressão diferente quando fala da oferta de bois ou de farinha. No caso dos animais mais caros, ofertados pelos ricos, o texto diz, “quando um homem faz a oferta de...”. Mas no caso da farinha o texto muda para “se uma alma faz a oferta de...”. Por que só aqui a expressão “alma” é utilizada? Segundo RASHI, isto significa que a oferta dos pobres é mais relevante para D´us do que a oferta dos ricos. A ideia subjacente é que a oferta de um bem que te sobra é menos valiosa do que a oferta de um bem que te falte. Quando um pobre doa sua farinha, azeite ou sal, ele tira a comida de sua própria casa e família. É como se tivesse sacrificado sua própria “alma”. Pode ser um sacrifício menor em termos absolutos, porém é maior em termos relativos.

Presente aqui implicitamente esta ainda a ideia de que se espera mais das pessoas mais capazes ou com maiores responsabilidades. Elas devem ser exemplares para as demais e, por conseguinte, punidas com maior rigor no caso das faltas. De novo, estamos falando de um conceito de justiça dentro da qual a lei não é igual para todos (isonomia). Mas antes de justiça vista aristotelicamente como “tratar desigualmente aos desiguais, na medida de sua desigualdade”. Ou de “justiça formal” versus “justiça material”. Ressalte-se que não estamos falando aqui de “caridade”, como deixar o que sobra da colheita para viúvas e órfãos – mas de justiça: no caso em questão os pobres não estão recebendo, mas sim ofertando coisas. Só que na medida de sua capacidade. Conceito interessante, para uma sociedade que se acostumou a pensar justiça como caridade, onde os pobres só devem, sempre, receber.

Estas diferenças entre os sacrifícios de ricos e pobres sugeridas pelo Levítico e o conceito de igualdade que ele propõe, não são apenas curiosidades históricas sem importância para os dias de hoje. Ao contrário, esta noção de que para ser materialmente justo é preciso às vezes tratar os desiguais desigualmente está na maioria das constituições e em dezenas de políticas públicas. É o que chamamos modernamente de discriminação positiva.  Só para exemplificar, a lei dá mais dias de licença maternidade para as mulheres, que se aposentam também mais cedo do que os homens. Estabelece cotas para minorias e deficientes nos concursos. A Justiça Trabalhista trata o empregado como “hiposuficiente” frente ao empregador e interpreta as provas duvidosas em favor do operário (“in dubio, pro misero”). Crianças e adolescentes não são tratados como adultos pela legislação penal e idosos desfrutam de uma série de discriminações compensatórias, como atendimento ou vagas preferenciais. E nenhuma destas situações – ao contrário do auxílio moradia para os juízes - viola a constituição ou o princípio da igualdade.

Vemos então como é possível resgatar num texto de milhares de anos conceitos e ensinamentos válidos para os dias de hoje. Não se fazem mais, felizmente, sacrifícios de animais no templo, mas muitos dos conceitos ali expostos são perenes. Conceitos e valores que são mais importantes do que os rituais propriamente ditos e que são o grande legado do judaísmo para o mundo.

Que este barmitzvá seja a primeira de muitas vezes em que você se debruçará sobre os textos sagrados em busca de sabedoria!

Tendências criminais no Brasil em 2017

Não existe um sistema nacional para monitorar a criminalidade nos estados de forma atualizada. Para ter uma noção do que está ocorrendo em nível nacional e estadual, alimento um B.I. no meu blog desde 2011 , com base nas informações publicadas mensalmente por algumas secretarias estaduais de segurança. No link abaixo é possível efetuar outras consultas e ler as observações sobre a cobertura espacial e temporal dos dados;

https://tuliokahn.blogspot.com.br/p/taxas-criminais-estados.html

Entre outras utilidades, o sistema permite comparar a situação de alguns estados, verificar os ciclos criminais, os impactos da economia sobre a criminalidade, eventuais erros nos dados divulgados, identificar cases positivos, identificar o eventual efeito de intervenções, etc. 

Nesta apresentação, seguem slides selecionados com os dados atualizados até 2017.

Como já adiantado em artigo no blog no ano passado, os dados corroboram a hipótese de que crimes patrimoniais estão caindo de forma generalizada em 2017, com a retomada do crescimento da economia.

Furtos, furtos de veículos, latrocínios, roubos e roubo de veículos caem, de modo geral, em 2017 com relação a 2016. No RJ, em compensação, continuaram a subir em 2017. Neste sentido, o RJ parece ser uma exceção no cenário nacional.

Note-se que as variações criminais no RJ e SP são tradicionalmente bastante similares. Rio teve de fato crescimento anormal de roubo e  roubo de veículos em 2016 e início de 2017 mas a pior fase já foi ultrapassada. Dados mais recentes sugerem o início de um ciclo de queda também no RJ.

É importante levar em consideração as tendências criminais anteriores para avaliar o impacto da intervenção federal no RJ, que tem início, portanto,  já num ciclo de queda da criminalidade;

Note-se o impacto da greve da PC no Rio de Janeiro, por volta de fevereiro de 2017, especialmente na notificação de crimes menos graves como furtos e lesões corporais.

Se a justificativa para a intervenção é um aumento súbito e dramático da criminalidade, o caso do crescimento dos homicídios no Ceará em 2017, onde os homicídios subiram 50%, justificaria uma intervenção naquele Estado.

Em termos de taxas, o RJ não chama a atenção na maioria dos casos, ficando ora acima, ora abaixo da média nacional, dependendo do indicador escolhido. O crescimento súbito do roubo de veículos nos últimos anos, contudo, fez com que a taxa no RJ ficasse entre as mais elevadas do país.

Regra geral, tendências de tráfico e roubo de veículos são invertidas: uma sobe quando a outra desce e vice-versa. Os ciclos econômicos respondem pela maior parte do fenômeno mas é possível especular que no RJ o foco da segurança no tráfico de drogas tenha provocado uma migração criminal para roubo de cargas e roubo de veículos.

Link para o power point no research gate, com a apresentação completa

https://www.researchgate.net/publication/323428492_Algumas_tendencias_criminais_no_Brasil_em_2017

Apontamentos para a reforma da segurança pública no Brasil (Portuguese Edition) Kindle Edition

O Brasil precisa de uma reforma urgente na Segurança Pública e as fundações partidárias deveriam todas estar engajadas na busca de soluções para o problema, uma vez que financiadas com recursos públicos. Na Fundação Espaço Democrático Kahn tem a oportunidade de acompanhar e discutir cotidianamente – em artigos e seminários com especialistas – diversos temas relevantes para esta reforma nos últimos seis anos. Como Fundação partidária, o Espaço Democrático não faz ciência pela ciência, mas está voltado para a discussão de temas práticos que possam influenciar as políticas públicas de segurança. Desnecessário alertar que as opiniões aqui emitidas são do autor, conselheiro da Fundação, e não da própria ou do Partido a que ela está vinculada, o PSD. 

link para o site da Amazon - edição digital

Entre outros materiais de interesse este volume traz os dados da pesquisa realizada em 2017 para a Fundação sobre o que os especialistas em segurança pensam a respeito de dezenas de iniciativas para a área. Os resultados podem ajudar a identificar uma agenda mais ou menos consensual para iniciarmos a aludida reforma. Discutem-se também as tendências criminais recentes e como elas são influenciadas pelos ciclos econômicos, a organização em rede dos grupos pró e contra armas na internet, a política de “guerra às drogas” e alternativas para o problema, as iniciativas federais na segurança tais como a intervenção no Rio de Janeiro e as operações de Garantia da Lei e da Ordem.

O volume traz também dados empíricos sobre o padrão dos homicídios nos municípios e como a disponibilidade de armas explica estes padrões, reflete sobre a importância dos dados georeferenciados para o planejamento das operações policiais e sobre os motivos pelos quais as pessoas obedecem ou não às leis. Procura fazer ainda uma rápida explanação sobre possíveis critérios para avaliarmos a atuação dos municípios na segurança e discute a conjectura segundo a qual o crime organizado pode colaborar para diminuir ou aumentar os homicídios. Há ainda uma breve análise sobre a escassa produção legislativa da bancada da segurança no Congresso - marcada por interesses corporativos - e uma reflexão mais filosófica sobre alguns motivos pelos quais a agenda da segurança pública não avança no país, apesar da existência de alguns diagnósticos e propostas. Em conjunto, discute uma grande variedade de temas relacionados à agenda nacional de segurança e aponta caminhos para ela.
Se na primeira parte discutem-se basicamente temas ligados ao universo da segurança, na segunda parte o autor – que é doutor em ciência política – reflete sobre algumas interpretações e teorias do pensamento político brasileiro, o que também ajuda a iluminar de alguma forma os obstáculos para a reforma da segurança. Merece destaque nesta segunda parte a metodologia de avaliação de riscos políticos sugerida pelo autor, uma espécie de Boletim Focus para a política, tal como existe na economia. 

Como de costume em seus trabalhos, o autor não apenas apresenta reflexões instigantes sobre os temas tratados como traz os dados para justificar seus argumentos, além de referências bibliográficas para o aprofundamento das questões. Acredito que esta coletânea de artigos e pesquisas possa dar alguma contribuição ao debate e que é leitura obrigatória para todos os envolvidos neste projeto coletivo.

Um novo status para segurança na agenda pública

A decisão do governo federal de intervir na segurança do Rio de Janeiro é equivocada, por diversos motivos. O que não significa necessariamente que daí não possam vir benefícios para o Estado, agora que foi tomada açodadamente.

Os equívocos são vários e de diversas naturezas: a intervenção não foi planejada, os Conselhos federais não foram ouvidos previamente, não há “grave comprometimento da ordem pública”, ao menos nenhum que não pudesse ser resolvido no âmbito estadual: como em vários estados, o pico da criminalidade ocorreu em 2016 e os dados de 2017 e 2018 já mostravam claros sinais de queda. Se o argumento reside nos arrastões, tiroteios, guerra de facções, milícias, balas perdidas, etc. - então o momento é tão grave agora quanto era seis meses ou seis anos atrás.

Independente do timming, o prazo de atuação é curto (apenas 10 meses), a escolha de um general para o cargo de interventor um erro, assim como estabelecer que o cargo de interventor é de natureza militar, uma vez que a gestão da segurança pública é de natureza eminentemente civil. Isto não quer dizer que se trata de uma “intervenção militar”, nem que “as Forças Armadas assumem a segurança no Estado” e outras impropriedades ditas pelos “especialistas” -  e no Rio de Janeiro, parece que existem 5 por km quadrado, segundo a última contagem.

Trata-se de uma leitura errônea pois o decreto não atribui responsabilidades às Forças Armadas mas sim a um interventor em particular, cujo cargo é de natureza militar. Um General que, aliás, reconhece que foi pego de surpresa e que não tem ideia do que fazer...assim como seu colega na Senasp.

Note-se por outro lado que, quando souber o que fazer, o interventor contará com amplos poderes e recursos para sua atuação. A abrangência é muito maior do que a conferida pelas Operações de Garantia da Lei e da Ordem. Não cabe, portanto, centrar a crítica nos conhecidos limites de atuação das Forças Armadas – falta de treinamento, armamento inadequado, ausência de poder de polícia, etc. – Os que se limitam a criticar este aspecto não leram ou não entenderam o Decreto, que dá ao interventor o controle operacional de todos os órgãos estaduais de segurança pública. Se assim decidir, o interventor sequer precisa contar com o apoio das Forças Armadas. Não é pra colocar o Exército nas ruas que a intervenção foi pensada; pra isso já tinhamos as GLOs, cuja eficácia está por ser avaliada.

Observe-se que o § 4º do Decreto estabeleceu que “As atribuições previstas no art. 145 da Constituição do Estado do Rio de Janeiro que não tiverem relação direta ou indireta com a segurança pública permanecerão sob a titularidade do Governador do Estado do Rio de Janeiro.” Esta relação “indireta” (grifo meu) amplia de modo indefinido as atribuições do interventor, uma vez que segurança pública, indiretamente, envolve muito mais do que o controle operacional dos órgãos de segurança.

E do que trata o art. 145 da Constituição carioca? Trata-se do artigo que diz que compete ao Governador (e agora ao interventor, no que tange direta ou indiretamente à segurança), nomear e exonerar secretários, iniciar o processo legislativo, promulgar leis e decretos, vetar projetos de lei, extinguir funções e cargos, entre outras atribuições. Para o bem ou para o mal, o decreto de intervenção dá ao interventor amplos poderes de atuação, que vão muito além do controle operacional das polícias. Ele não é apenas o novo secretário de segurança. É o novo governador da Segurança, com acesso direto ao Planalto.

Para a execução de sua missão, ele pode também requisitar os “recursos financeiros, tecnológicos, estruturais e humanos do Estado do Rio de Janeiro” além de poder requisitar a quaisquer órgãos, civis e militares, da administração pública federal, os meios necessários para consecução do objetivo da intervenção”. Estes são poderes que nenhum secretario estadual de segurança jamais teve e que, se bem utilizados, podem contribuir efetivamente para o avanço das políticas de segurança. Se o Decreto estabelece os fins, ele deve dar também os meios e uma vez que o Estado do Rio de Janeiro está falido, isto significa aportes financeiros da União para a segurança carioca. Imagino que em breve teremos uma fila de estados clamando por uma intervençãozinha de alguns meses.

No meu entendimento, por exemplo, se o Interventor quisesse, poderia retomar o projeto das UPPs agora em outro patamar, levando para as comunidades não apenas o policiamento comunitário mas uma série de serviços públicos federais e estaduais que jamais foram alocados. Só a polícia entrou e os demais serviços ficaram de fora. E isto porque os Secretários de Segurança não têm qualquer ingerência sobre as ações de outras Secretarias estaduais e órgãos federais. O Interventor, diferentemente, poderá “requisita-los”. Com um decreto ou portaria, ele pode obrigar a Polícia Civil a disponibilizar todas suas bases de dados para a Polícia Militar e vice-versa. Pode criar uma Corregedoria única e reforçada. Este são apenas alguns exemplos de como estas amplas atribuições poderiam ser utilizadas positivamente.

Mais importante do que a intervenção no Rio foi a notícia da criação do Ministério da Segurança Pública, tema que ficou de lado em face das polêmicas da primeira iniciativa. Esta sim uma medida há muitos anos reivindicada pelos especialistas, que conhecem as carências humanas e materiais do Ministério da Justiça. Não é apenas simbolismo e redistribuição de caixinhas no organograma. Significa a possibilidade de concentrar atenção e recursos para este gravíssimo problema e escaparmos das gestões dos advogados criminalistas para quem sabe, vermos a pasta gerida por gente do ramo. 

Infelizmente, os nomes aventados pela imprensa para assumir o Ministério e o gosto do presidente por generais e políticos da base aliada sugerem que não devemos ser demasiado otimistas. Em todo caso, uma vez criado, o Ministério deve se tornar um legado da gestão atual para os futuros governos. Não obstante os equívocos da intervenção federal no Rio e o mau gosto governamental nas indicações para os cargos do primeiro escalão, ambas as medidas sinalizam – qualquer que seja a intenção – que segurança pública passa a assumir um novo lugar na agenda federal. Algo que há muito tempo não se via. Só por isso talvez já valham alguma coisa.

Recordar é viver

Por um novo sistema federal de segurança pública

A criação da secretaria nacional de segurança pública em 1997 e do Plano e Fundo Nacional nos anos seguintes foram marcos importantes do envolvimento federal na esfera da segurança, marcos que sinalizaram uma mudança significativa com relação ao paradigma anterior, segundo o qual o problema da segurança dizia respeito somente aos estados, detentores das polícias civil e militar. 

É claro que através da polícia federal, rodoviária federal, Abin, receita e outros órgãos o governo federal atuava já no âmbito da segurança pública, até porque a constituição lhe atribuí um espaço de atuação legítimo no que diz respeito ao combate dos crimes federais, interestaduais e no controle de fronteiras.

Mas o recrudescimento da criminalidade em todo país e o aumento da sensação de insegurança da população – que passou a considerá-la, ao lado da inflação e do desemprego um dos mais sérios problemas nacionais – fez com que mudasse de patamar o envolvimento federal na questão: além das inovações já citadas foram criados, entre outros projetos, a Secretaria Nacional anti-drogas e o fundo nacional anti-drogas, e departamento penitenciário e o fundo penitenciário nacional, o sistema infoseg, as centrais de penas alternativas e vários outros projetos relevantes.

Ocorre que este envolvimento federal  foi se dando de modo um tanto errático, ao sabor das crises e tragédias nacionais – um “gerenciamento de pânico” em paralelo ao que no âmbito  penal os juristas denominaram de “legislação de pânico”, entendendo com isso um processo improvisado ao qual falta uma visão de conjunto e o encaixe com as demais elementos do sistema.

O Ministério da Justiça abraçou boa parte dos novos órgãos e funções criados, sem que para isso tivesse redimensionado sua estrutura física, orçamentária e funcional, tornando-se num superministério – no sentido de suas atribuições – por onde circulam um sem número de demandas relativas aos índios, estrangeiros, consumidores, presídios, policiais, minorias, direitos humanos e toda sorte de questões envolvendo os problemas legais do governo e seus administradores. Para lidar com todos estes problemas, apesar da criação da Senasp e do Depen, o Ministério continua a contar com um só titular, uma só Secretaria Executiva, um só chefe de gabinete, uma só consultoria jurídica, um só prédio e os acréscimos de funcionários e recursos não foram suficientes para compensar as novas atividades. Projetos relevantes de todas as áreas ficam atolados no meio da precária estrutura administrativa do Ministério da Justiça, não obstante o empenho de seus quadros. Por conta desta precariedade estrutural o governo federal é obrigado a recorrer ao Pnud e outros órgãos do sistema ONU para contratar pessoal qualificado e angariar recursos para projetos cruciais, como o de treinamento de policiais e do Infoseg, que até hoje não foram incorporados ao orçamento permanente do Ministério.

Ao mesmo tempo – por conta das virtudes dos seus ocupantes e das inúmeras funções já acumuladas pelo Ministério da Justiça – o Gabinete de Segurança Institucional da presidência – que outrora desempenhava apenas a função de uma casa militar para cuidar da segurança pessoal do presidente e familiares -  foi concentrando sob sua coordenação diversos órgãos e recursos importantes, como a Secretaria Nacional Anti-drogas e a Agência Brasileira de Inteligência (Abin) entre outros.

As seqüelas desta engenharia institucional de improviso são muitas e de conseqüências funestas para a gestão da segurança pública: a Agência de Inteligência (que por lei é impedida de fazer escutas !) não se reporta diretamente ao presidente mas a um intermediário com status de ministro; a política nacional com relação às drogas está dividida entre dois órgãos, cuja disputa já causou a queda de um ministro e do secretário nacional anti-drogas; o ministro da justiça, envolto em inúmeras e diferentes questões, não controla efetivamente a polícia federal e rodoviária federal e não tem tempo suficiente na agenda para se dedicar com o afinco necessário à gestão cotidiana da segurança; não há um espaço nem quem articule ações preventivas em conjunto com outros ministérios da área social do governo; a inteligência está fracionada entre a Abin e a Polícia Federal; tanto a Senasp quanto a Academia Nacional de Polícia da Polícia Federal e a Abin realizam cursos e treinamentos sem que haja uma estrutura que procure coordenar as iniciativas entre elas; há uma disputa interna velada sobre quem administrará o Infoseg, disputado também pela Polícia Federal.

Independentemente de quem venha a ganhar as próximas eleições, a criação de um eventual futuro Ministério da Segurança Pública representaria a continuidade do avanço do envolvimento federal na esfera da segurança, aglutinando secretarias e recursos hoje divididos pelo Ministério da Justiça e Gabinete de Segurança Institucional.

A criação do novo ministério dedicado exclusivamente ao tema da segurança daria também oportunidade para a escolha de um novo tipo de titular, um gestor não necessariamente ligado aos escritórios privados de direito criminal, como tem sido a praxe, já que o problema fundamental não é de ordem legal mas de gestão eficiente de recursos do sistema federal de segurança. A elevação de status da questão da segurança contribuiria também para preservar os já escassos recursos destinados à área, sistematicamente contingenciados pela fazenda nos últimos anos. Contribuiria também para buscar novos recursos através de empréstimos internacionais, para estimular a vinda de profissionais qualificados da administração pública federal que querem trabalhar num órgão prestigiado, para coordenar a administração dos três fundos nacionais. Dentro da estrutura deste ministério, à Senasp caberia o papel de coordenar efetivamente as ações das Polícias Federal e Rodoviária Federal, e uma nova Secretaria seria adicionada ao Ministério, para cuidar exclusivamente de ações de prevenção e articulação com outros órgãos dentro de fora do governo.

Um Ministério da Segurança Pública, se não é a panacéia para todos os problemas de segurança do país, contribuiria para dar maior organicidade a uma política nacional de segurança, com planejamento e estrutura adequados à dimensão da tarefa, em substituição à colcha de retalhos que é o atual sistema federal de segurança, que a rigor não pode ser chamado sequer de sistema. É o crime, ao final, quem se beneficia com nossa falta de recursos e organização.

Tulio Kahn, 40, é doutor em ciência política pela USP e coordenador de análise e planejamento da SSP/SP. Foi diretor do Departamento Nacional de Segurança Pública e um dos idealizadores do Plano Nacional de Segurança Pública do governo FHC

“A montanha pariu um rato”

“A montanha pariu um rato”

Horácio, poeta romano

O Congresso abriga 594 parlamentares e cerca de 21 mil servidores. Mesmo assim, a capacidade de pensar o problema da segurança pública e elaborar saídas para a crise tem se relevado limitada. A pauta está concentrada em alguns poucos temas de baixa relevância e boa parte da atuação congressual está voltada à defesa dos interesses das categorias policiais. Vejamos os dados.

Segundo estudo de Carneiro cobrindo o período 1999 a 2006, tiveram origem no Executivo 82,4% das iniciativas de legislação na área criminal. A agenda do Executivo era não só maior quantitativamente como também mais variada do que a do Legislativo, centrada preponderantemente na mudança da Lei Penal. (Carneiro, 2010). Em 2015, 44% das normas relativas à segurança aprovadas pelo Congresso tiveram origem no Poder Executivo (Angeli, 2016). Uma hipótese é que este baixo desempenho quantitativo e qualitativo do Legislativo na segurança tenha alguma relação com o perfil dos parlamentares eleitos e que se interessam pelo tema.

Entre 1999 e 2006, Carneiro identificou porcentagens entre 8 e 11% de deputados oriundos da área de segurança. As classificações diferem entre uma pesquisa e outra, de modo que não é possível afirmar se a bancada da segurança cresceu ou diminuiu nas últimas legislaturas. De todo modo, o conceito de “bancada da segurança” está mais ligado ao tipo de pauta e atuação parlamentar do que à formação profissional prévia do eleito. Ao todo, a atual legislatura conta com 19 deputados oriundos das forças de segurança e vários deles estão na lista dos mais votados em seus estados de origem. Radialistas e apresentadores de TV engrossam esta bancada dedicada ao tema. (Angeli, 2015 e 2016). Este grupo forma a conhecida “bancada da bala”, como ficou popularmente conhecida na imprensa, por conta do recebimento de recursos da indústria de armas nas campanhas e defesa dos interesses do setor no Congresso.

O debate sobre segurança é bastante concentrado neste reduzido, porém ativo grupo. Cerca de 20 deputados foram responsáveis pela apresentação de 42% das propostas em 2015 e 2016. No Senado, 11 senadores foram responsáveis por 69% das propostas em 2015 e 6 senadores responsáveis por 57% das propostas em 2016. (Angeli, 2016 e 2017)

Análises dos projetos apresentados sugerem uma produção legislativa marcada pelo corporativismo, defesa de interesses privados e respostas espasmódicas à crise específicas, quase sempre na linha da criminalização de condutas e aumento de penas. As análises não são comparáveis, pois cada autor utilizou metodologias diferentes para listar os projetos e classifica-los por temas. Apesar das diferenças, algumas similitudes emergem.

Na pesquisa realizada em 2010, cobrindo o período entre a 50º e 52º legislaturas, Carneiro identificou 153 projetos apresentados na área de segurança e política criminal (Carneiro, 2010). Analisando os temas principais, 24% tratava de orçamento para segurança, 15% de alterações nos códigos de processo penal, 15% propunham novas modalidades de crimes, 13,7% da criação de cargos e salários, 11,1% do aumento de penas privativas de liberdade.

Em 2013, analisei 775 projetos que continham a expressão “segurança pública”, levantamento que mostrou a preocupação desproporcional com a investigação de casos destacados pela mídia (17,9%), recursos para o setor (5,3%), segurança das instituições bancárias (4,9%) e medidas de endurecimento penal (Kahn, 2013).

Ricardo (Ricardo, Baird e Pollachi, 2014) analisou 35 proposições aprovadas na 54º legislatura (2011 a 2014), e classificou 43% delas como “instituições policiais”, item que compreende a “criação de cargos, concessão de benefícios, e disciplinamento de carreiras e competências”. Dentro desta categoria abrangente, por sua vez, 75% seriam de natureza claramente corporativa. A categoria “política criminal” representa 20% das proposições e engloba a “tipificação de crimes, aumento de penas e alterações no processo penal”. (Ricardo e outros, 2014) Quanto à origem, 66% das proposições aprovadas foram de iniciativa do Executivo.

De acordo com as pesquisas do Sou da Paz, na Câmara dos Deputados em 2015 foram apresentados 695 Pls sobre segurança. Cerca de 20% das proposições versavam sobre aumento de pena e 20% sobre criminalização de novas condutas. Em 2016 estes temas voltam a encabeçar a lista. Temas ligados à defesa das polícias apareceram em quarto lugar em 2015, com 9% das propostas. Em 2016, a porcentagem de propostas tratando de temas de interesse policial cresce para 15%, subindo para a terceira posição.

São geralmente propostas de benefícios, programas assistenciais aos policiais e suas famílias, regulamentação de adicionais ou gratificações, anistia a policiais grevistas, seguros, promoções, etc. Por outro lado, apenas 3% dos projetos poderiam ser classificados como “programas de segurança” propriamente ditos em 2015 e 4,5% em 2016.

Nas PECs da Câmara dos Deputados, a defesa dos interesses policiais corporativos representou 36% das matérias tratadas em 2015 e 33,3% em 2016. No Senado, metade das PECs de 2015 versava sobre temas de interesse policial. Os temas corporativos ocuparam também 1/3 das discussões na Comissão de Segurança Pública e Justiça Criminal em 2016. (Angeli, 2015 e 2016)

Os estudos citados parecem coincidir na identificação da tendência do Congresso a se concentrar, pelos menos desde os anos 90, nas mudanças legislativas pontuais, relacionadas principalmente ao aumento de penas, tipificação de novos crimes, aumento de recursos e matérias de interesse profissional das categorias policiais. O Executivo, em razão da necessidade concreta de gerir a máquina federal, pauta a maioria das iniciativas aprovadas. Mudanças mais profundas no sistema de justiça criminal são evitadas tanto pelo Executivo quanto pelo Legislativo e o medo das corporações de perderem influência e recursos explica em parte este imobilismo.

Seria injusto afirmar que nada de relevante foi produzido no Legislativo nestes anos. Mas em linhas gerais, a produção deixa a desejar, comparada ao tamanho do problema criminal brasileiro e aos custos do Congresso para os cofres públicos Poderíamos repetir o poeta romano Horácio quando diz “Parturient montes, nascetur mus”, ou “a montanha pariu um rato”, numa alusão a grandes expectativas e resultados frustrantes.

Nosso dilema é o seguinte: quanto mais piora a segurança pública e a sensação de insegurança no país, maiores as chances de eleição dos candidatos vinculados as instituições de segurança ou comunicadores de massa que pregam a “linha dura” com os criminosos. E quando maior a bancada com este perfil, menos avançam as propostas estruturantes para a segurança, piorando a situação. No caso brasileiro, a montanha pariu Bolsonaro.

É legítimo defender as polícias e alguém deve fazê-lo. Mas defender a polícia significa às vezes ousar criticá-la e propor mudanças profundas no sistema de justiça criminal. E segurança pública envolve muito mais do que polícias.

Bibliografia

·         Angeli, Fellipe. O papel do legislativo na segurança pública. Análise da atuação do Congresso Nacional em 2015. Instituto Sou da Paz, São Paulo, 2016.

·         Angeli, Fellipe. O papel do legislativo na segurança pública. Análise da atuação do Congresso Nacional em 2016. Instituto Sou da Paz, São Paulo, 2017.

·         Kahn, Tulio. Uma radiografia das atividades do Congresso com relação à segurança pública. Espaço Democrático, 2013.

·         Piquet Carneiro, Leandro e outros. O Poder Ausente. O Congresso Nacional e a Segurança Pública no Brasil. Núcleo de Pesquisa em Políticas Públicas, USP, 2010.

·         Ricardo, Carolina; Baird, Marcello Fragano e Pollachi, Natália. Congresso Nacional e segurança pública: a produção legislativa na 54ª legislatura (2011-2014). Anuário Brasileiro de Segurança Pública 2014, Fórum Brasileiro de Segurança Pública, São Paulo, 2015.