Impacto da retomada das atividades sociais nas dinâmicas criminais

Diversos indicadores sugerem que a recuperação econômica pós-pandemia (ou pós primeira onda da pandemia, uma vez que ela não só não acabou como se agravou) vem seguindo um padrão em forma de “V”. Queda iniciando abruptamente em março e aprofundando-se em abril e maio, seguida de rápida recuperação nos meses subsequentes. Alguns indicadores econômicos retornaram rapidamente aos patamares anteriores e outros ainda continuam em níveis inferiores aos observados em março de 2019.

Com os indicadores criminais observamos um processo semelhante. Tanto as ações criminais quanto as econômicas são sociais por natureza e ambas são afetadas pelo grau de interação social entre os membros da comunidade. Quanto maiores as interações sociais, maiores também as trocas nos mercados legais e ilegais e maiores as oportunidades para o cometimento de crimes. A criminalidade, além disso, tem a particularidade de ser afetada também, indiretamente, pelo nível das atividades econômicas.

Crimes definem atos bastante diversos em suas naturezas, modo de atuação e motivações. Assim como as atividades econômicas, alguns foram pouco afetados durante a pandemia, outros seguiram o padrão em “V” enquanto outros ainda se mantem em patamares baixos (“L”), em relação ao contexto pré-epidemia.
É interessante observar estas distintas trajetórias dos indicadores durante este período de mudanças bruscas, pois eles ajudam a entender como as dinâmicas sociais influenciam os diferentes tipos de crime.

Crimes “organizados” tendem a ser menos afetados pelas interações sociais: bancos permaneceram abertos e diversos tipos de cargas continuaram a circular durante o isolamento social, de modo que não houve redução drástica dos alvos disponíveis.

Pelos dados do SINESP, os roubos às instituições financeiras mantiveram-se nos mesmos patamares de 2019, ao redor de 40 casos por mês. Os roubos de carga caem em 2020 com relação a 2019. Mas não se notam nem uma queda brusca entre fevereiro e abril de 2020, típica dos demais crimes, nem uma retomada posterior. Na verdade, parece ter havido aqui uma continuidade da tendência de queda dos anos anteriores, iniciada em 2017. Não é possível dizer que a epidemia foi a responsável pela queda observada nos roubos de carga entre 2020 e 2019.

O mesmo não ocorreu, em contrapartida, com o tráfico de drogas, que é fortemente afetado pela variação na demanda. Medo e redução de renda podem ter afastado temporariamente consumidores eventuais dos pontos de venda. Supondo que as apreensões de droga sejam um indicador do volume de drogas em circulação, dados do ISP do RJ mostram claramente o padrão em “V” com queda súbita das apreensões em março de 2020 e a retomada aos níveis anteriores, a partir de agosto. Em São Paulo, as ocorrências de porte e tráfico caem entre março e abril e rapidamente retomam ao nível anterior.

Estas mudanças temporárias na renda do tráfico - além de outras como redução da vigilância natural, do policiamento e disputas com facções rivais – ajudam a entender em parte a dinâmica dos homicídios dolosos, muitos dos quais tem relação com o universo criminal: como já é sabido, não apenas os homicídios não caíram como tiveram mesmo um ligeiro crescimento durante a epidemia, apesar da redução drástica de pessoas circulando pelas ruas. Esta tendência de crescimento teve início antes da epidemia, já no segundo semestre de 2019.

Pelos dados do SINESP, em fevereiro de 2020, pouco antes do início da epidemia, tivemos nacionalmente 3654 homicídios (mais do que os 2967 observados em fevereiro de 2019). De março a julho de 2020, em todos os meses tivemos mais homicídios do que em 2019 e apenas em agosto eles parecem arrefecer e voltar ao patamar anterior. Neste período tivemos uma continuidade da tendência anterior de aumento e nem mesmo a epidemia, que tirou nos momentos mais intensos metade da população das ruas, foi capaz de derrubar os homicídios. Estudos mais robustos sugerem que a epidemia teve um impacto significativo no aumento dos homicídios, mesmo levando em conta as tendências da série histórica (Justos, Kahn e Conti, em estudo para o BID, não publicado).

Isto nos induz a crer que os homicídios neste período decorreram especialmente da dinâmica criminal e menos de dinâmica interpessoal. Evidência adicional é que se mantiveram em alta, não obstante a queda na apreensão de armas, que é um indicador indireto do número de armas em circulação. Normalmente estes indicadores andam colados, mas neste período observamos trajetórias diferentes. Deve se levar em conta também a probabilidade de aumento dos homicídios de natureza doméstica, como os feminicídios, que podem ter aumentado em decorrência da convivência social forçada e estresse resultante do isolamento prolongado e perda de empregos.

É interessante comparar os homicídios dolosos com a dinâmica das tentativas de homicídio, que se assemelham em geral aos homicídios de “fraca intencionalidade” e que estão mais vinculados às dinâmicas interpessoais: consumo de álcool, uso de instrumentos menos letais, atingindo órgãos menos letais do corpo, maior porcentagem de vítimas do sexo feminino, não planejados, etc. (em contraste, os homicídios com “forte intencionalidade” são caracterizados por uso predominante de arma de fogo, disparos múltiplos, atingindo partes letais do corpo, planejamento antecipado, etc.). As tentativas de homicídio, diferente dos homicídios, caem de 2979 casos em fevereiro para 2604 em abril, voltando a crescer apenas em agosto (2571 casos),quando retoma os níveis pré-pandemia. Seguiram assim o padrão em “V”, diferente dos homicídios.

Sendo corretas estas observações, podemos conjecturar que as tentativas de homicídio foram afetadas diferentemente dos homicídios dolosos com as mudanças de rotina impostas pelo isolamento social. Como no caso do roubo a banco e roubo de carga, parte dos homicídios dolosos seguiu uma dinâmica criminal própria, independente das interações sociais cotidianas. Saliente-se que nos dois indicadores o problema de subnotificação é praticamente inexistente, ao contrário de outros crimes como lesões corporais, estupros e furtos.

Os estupros parecem ter seguido também o padrão em “V”, com quedas e recuperações rápidas aos patamares anteriores. Segundo os dados do SINESP, depois de caírem de 3.761 em fevereiro de 2020 para 2.632 em abril, os estupros voltam ao patamar de 3.997 em agosto, pouco abaixo dos anos anteriores. Este padrão me parece de certo modo pouco compreensível, uma vez que a maioria dos estupros é cometida por pessoas conhecidas das vítimas e em ambientes domésticos. O fato das pessoas estarem convivendo forçadamente próximas, isoladas em suas casas, deveria ter o efeito contrário, de “V” invertido. O esperado seriam mais estupros e não menos. O mesmo, alias, vale para os indicadores de lesão corporal dolosa, que apresentam o mesmo perfil dos crimes sexuais. Segundo o ISP, as lesões corporais dolosas despencam no Rio de 5.408 casos em fevereiro para 2.429 em maio e a partir daí, voltam praticamente ao patamar anterior em setembro (ligeiramente abaixo). O mesmo movimento em São Paulo, onde caem de 10.510 em fevereiro para 7.132 em abril de 2020 e voltam a crescer a partir de setembro. Aqui também o esperado seria um padrão inverso e podemos estar diante de um problema de notificação.

Uma explicação plausível é o aumento da subnotificação durante a epidemia, seja por receio da contaminação, vigilância próxima do autor ou diminuição da identificação externa por profissionais de saúde e educação, que frequentemente identificam e reportam os casos de violência física ou sexual. Em outras palavras, pode ter ocorrido redução do registro de casos e não do fenômeno. Esta hipótese só pode ser confirmada futuramente, através de pesquisas de vitimização que investiguem o fenômeno neste período.

Roubo e furto de veículos, diferentemente, não sofrem praticamente com o problema da notificação. Ambos apresentam um curioso padrão em “L”, isto é, mantiveram-se em patamares baixos após a queda inicial, mesmo com a retomada progressiva das atividades econômicas e sociais. Segundo o SINESP, os furtos de veículos estavam em 18.105 casos em fevereiro, caíram abruptamente para 12.114 em abril e mantem-se em 12898 em agosto. Os roubos de veículos, por sua vez, eram 14.667 em fevereiro de 2020, caíram para 12.130 em abril e caíram ainda mais para 9.193 agora em agosto. Por algum motivo, a retomada da economia e da circulação de veículos, confirmada pelos indicadores de trânsito, não impactou na retomada dos furtos e roubos de veículos. Há diversas hipóteses: nem todas as atividades retornaram, como as escolares. Universidades costumam ser hot spots de roubo de veículos. É possível que o mercado de peças usadas tenha diminuído, com a paralização dos meses anteriores? Migração para novos alvos? Diminuição das fraudes contra as seguradoras?

Como já discutimos anteriormente, crimes são fenômenos diversificados em termos de natureza, motivações e suas tendências são afetadas de forma desigual pelos fatores sociais. A resultante, em cada caso, virá do confronto entre variáveis “de proteção” e variáveis “de risco”.

Do lado da proteção temos a intensificação do trabalho e do estudo em casa, que reduzira permanentemente o fluxo de pessoas nas ruas, diminuindo as oportunidades criminais. Temos também os efeitos positivos dos programas sociais na manutenção da renda dos setores mais pobres da população, diminuindo a oferta de ofensores. Por outro lado, os aumentos do desemprego e da evasão escolar, pelo que se conhece de pesquisas sobre outros períodos, tenderão a aumentar o risco de entrada no mundo do crime de parcelas da população que tiveram as opções no mercado legal diminuídas. A resultante destas forças sobre cada tipo de crime é ainda desconhecida.

O que já se observa e pode especular com algum grau de confiança é que veremos uma “migração” de alvos, locais e modus operandi. As pessoas ficarão mais em casa, aumentando a vigilância natural e irão menos aos bancos. O crescimento dos serviços de entrega domiciliar representam novas oportunidades para golpes e roubos. O aumento do tempo na internet e a digitalização dos serviços implicarão em novos golpes e crimes cibernéticos. A estrutura da polícia precisará se adaptar a estas novas dinâmicas e isso tende a ser feito lentamente. Uma destas mudanças certamente deverá ser a atenção aos crimes cibernéticos. Outra deve ser na forma de identificação dos crimes que ocorrem entre quatro paredes e não chegam ao conhecimento das autoridades. E estas mudanças deverão ser feitas num contexto de contenção dos orçamentos, afetados pela redução da arrecadação e aumento dos gastos sociais e em saúde resultantes da epidemia. Tudo isso sob a égide de um governo federal inoperante, que agrava o quadro geral de violência com uma política irresponsável de liberação de armas.

Com ou sem epidemia, o melhor, por enquanto, é ficar em casa...Aos que comemoraram antecipadamente a "queda da criminalidade" em 2020, lembro que não se trataou de uma queda sustentada, fruto de uma política planejada de segurança e que este "V" tem mais conotação de Vergonha que de Vitória.

Breve análise da relação entre o EQx (índice de qualidade da elite) e as taxas de homicídio

 

Estatística brasileira

Balas perdidas, RJ, 2020

 

Ideologia versus evidências nas políticas de segurança pública

(um bom jurista diria, “substantia potius intuenda, quam opinio”) 

 Em novembro falo como convidado no 1º seminário de políticas públicas baseadas em evidências no sistema de justiça criminal brasileiro. Propus aos organizadores uma reflexão sobre os entraves para a disseminação da cultura do “evidence based” na área da segurança no Brasil. E, propositalmente, optei por uma análise bem ao estilo ensaísta, pouco baseada em evidências e cheia de conjecturas não corroboradas. Sem gráficos ou tabelas (tipo de texto que costumo chamar de “literatura”). Sempre fui um árduo defensor da avaliação científica das políticas de segurança. Mas também quero alertar para os riscos da adesão obstinada ao paradigma. A boa pesquisa ainda é aquela que sabe conjugar dados, métodos robustos e a boa e velha imaginação sociológica de Wright Mills. Disto isso... 

Muitas das nossas práticas policiais cotidianas são baseadas antes da lógica dedutiva do que na indução. Lembro que quando cheguei na Secretaria de Segurança em 2003, as polícias ainda utilizavam a tática da “rosa dos ventos” (trata-se de um recurso cartográfico) para alocar os efetivos pelo setor de patrulhamento. Pelo esquema da “rosa dos ventos”, a patrulha tinha que se deslocar por determinadas ruas e parar de tempos em tempos em diversos pontos no território, cobrindo todas as áreas do setor. Decisão bastante democrática, porem ineficaz. Os crimes são espacialmente concentrados e os dados do Infocrim começavam a mostrar empiricamente que tínhamos pontos quentes e pontos frios no território. A alocação, portanto deveria também se ajustar as concentrações criminais no espaço e no tempo. Rosa dos Ventos parecia a priori um método de alocação lógico e justo. Mas quando se coletou evidências da distribuição dos crimes, concluímos ser bem mais eficaz adotar o policiamento por hot spots. 

 O fato é que o universo policial e da segurança está repleto deste tipo de concepções apriorísticas ou ideológicas, não avaliadas e não corroboradas empiricamente. O georeferenciamento criminal conseguiu no caso alterar a lógica da alocação dos efetivos, mas nem sempre temos as evidências e a flexibilidade organizacional e cultural necessárias para promover este tipo de mudança. Na verdade, a segurança pública, diferente neste ponto da saúde e da educação, tem pouca tradição no uso da “demonstração” empírica. A hipótese é que isto decorre em grande parte da concepção de que segurança pública é um problema que deve ser tratado majoritariamente como uma questão jurídica. A Constituição desde logo divide a polícia como polícia investigativa e como polícia judiciária, um ramo auxiliar da Justiça. E exige que delegado seja cargo exclusivo de bacharel em direito, de onde decorre a concepção do delegado como operador do direito, nos moldes de promotores e juízes, mais do que policial. A consequência foi a formação de uma cultura policial jurídica, com os ganhos e perdas decorrentes desta associação. Para combater o crime, advogados, juízes e promotores são alçados ao Ministério da Justiça e Secretarias de Segurança estaduais. E toda solução passa pela mudança no Código Penal ou Código de Processo Penal. 

 Desta cultura bacharelesca decorre o fato de que nossa tradição criminológica, de estudo do crime, é mais próxima da criminologia jurídica ibérica e latino americano do que da criminologia empírica angla saxônica. São linhas de pesquisa bastante diferentes, do ponto de vista metodológico: as pesquisas no direito dedicam-se quase sempre à exegese de textos, comparação de legislações, contraposição de ideias e autores, pesquisa de jurisprudência, etc. Hoje existe a jurimetria como disciplina empírica do direito, mas raramente a pesquisa jurídica desce ao mundo real e suas experiências. Como diz o brocardo “o que não está nos autos, não está no mundo” e geralmente o ordenamento positivo importa ao operador do direito mais do que o mundo em si. Se por um lado ganhamos em garantismo, por outro perdemos em conhecimento. 

E o que isso tem que ver com avaliação de políticas públicas? É típico na prática cotidiana do direito o uso da retórica, do convencimento, da persuasão, dos silogismos dedutivos. O uso dos argumentos de autoridade; de oposição e das analogias. Dos argumentos de causa e efeito, ad hominen, a fortiori e da redução ao absurdo. Estes mesmos recursos discursivos acabam por ser utilizados para a defesa de certas políticas públicas, as vezes em contraposição às evidências empíricas. Defesa do direito ao porte de armas, da pena de morte, da “rota na rua” são frequentemente fundamentadas em argumentação de cunho filosófico e moral ou brandindo evidências enviesadas, que servem apenas quando corroboram o ponto de vista desejado. 

Argumentar e demonstrar não são sinônimos como alertava Perelman, pois enquanto a demonstração busca a verdade, a argumentação busca a adesão do auditório. A argumentação é uma atividade que tem por objeto “o estudo das técnicas que permitam provocar ou aumentar a adesão dos espíritos às teses que se apresentam”. Não se trata de achar a verdade, mas de convencer o júri da inocência do réu. O problema é que esta visão de mundo e métodos são frequentemente extrapolados para a análise e defesa de políticas públicas de segurança. Sim, questões morais e filosóficas devem ser sempre levadas em conta. Mas juízos de valor devem ser formados, sempre que possível, com base nas melhores evidências disponíveis. 

O ponto é que esta nossa tendência a tratar o crime e a criminalidade como problema legal e jurídico contribuiu pouco para a disseminação de uma cultura de políticas públicas baseadas em evidências. Operadores do direito lidam com casos individuais, com processos individuais e querem te convencer de um ponto de vista adotado ex-ante. Cientistas examinam padrões e regularidades coletivas e tentam falsear suas próprias hipóteses. No executivo e no legislativo temos muitos “advogados” (no sentido de defensores de causas) e poucos cientistas, quando precisamos de uma mistura de ambos, para o trato adequado das coisas e recursos públicos. E não se trata de uma cultura específica dentro da polícia judiciária. 

As Polícias Militares brasileiras, por sua vez, nascem inspiradas longinquamente na tradição positivista das Forças Armadas brasileiras, inspiradas na filosofia positiva Comteana, em determinado período histórico forte ao ponto de conseguir inscrever o lema “Ordem e Progresso” na bandeira brasileira. Apesar da insistência na importância da ciência, Comte mesmo foi antes filósofo que pesquisador e faltam fundamentações empíricas às suas teses sociológicas e históricas, como a teoria dos estágios da humanidade. Além disso, no Brasil, curiosamente, a filosofia positivista se transformou em Igreja Positivista....o que é uma evidência relevante de como as ideias positivistas foram recebidas no pais. Sim, as Forças Armadas tem uma tradição de estudo de matemáticas e engenharias, de inspiração direta positivista e entidades como o ITA e IME são marcos concretos desse interesse das Forças Armadas em alguns ramos das ciências (embora matemáticas sejam puramente dedutivas...) . Este interesse pelas ciências e em especial pelas engenharias, contudo, não foi herdado pelas Polícias Militares estaduais, cuja formação, tal como nas polícias civis, foi majoritariamente jurídica, até pouco tempo. Ainda nos anos 90 em São Paulo, um cadete da escola de oficiais da PM precisava fazer apenas 1 ano de curso de direito para virar advogado, pois a academia cobria quase 80% das disciplinas das faculdades de direito. (https://extra.globo.com/noticias/brasil/faculdades-de-direito-disputam-alunos-da-academia-barro-branco-490473.html). 

 A formação atual é mais diversificada e menos jurídica que outrora, até por influência da Senasp e dos esforços de padronização curricular nacional. A formação é feita interna corporis, com contatos limitados com as instituições universitárias. A exceção são os cursos de formação superiores, CAO e CSP, onde os oficiais, pela primeira vez, terão alguns meses para se dedicar a pesquisar algum tema de interesse, utilizando metodologia científica nos projetos de pesquisa. Esse pode, com efeito, ser um ponto a favor e um momento ideal para a introdução da filosofia e cultura das avaliações baseadas em evidências nas polícias. Diga-se de passagem, que é talvez a única carreira pública que tem reservado tempo e recursos para que seus integrantes se dediquem a pesquisa. É uma janela de oportunidade que precisaria ser mais bem aproveitada. 

Há um ramo policial, contudo, que teria todas as condições para ser o grande impulsionador das políticas baseadas em evidência e estou falando, é claro, da Polícia Técnico Científica. A PT historicamente se valeu dos recursos da ciência e da busca de evidências para a investigação criminal. Boa parte dos seus membros receberam formação universitária externa e foram socializados dentro do universo da pesquisa e da ciência. A questão interessante aqui é do porque esse espírito científico forense não contaminou as outras polícias e não prevaleceu na análise das macro políticas de segurança pública. As ciências forenses e demais disciplinas são consideradas ciências auxiliares do direito e é o Delegado de polícia quem preside o Inquérito Policial e pede a ajuda dos outros ramos; Raramente um membro da PT foi chamado para dirigir uma Secretaria de Segurança ou a Polícia Civil, órgãos que cuidam das macro políticas de segurança. Como os operadores do direito, os peritos se dedicam extensivamente à análise de crimes individuais, mas raramente ao crime enquanto fenômeno social. Enxergam a árvore, mas não enxergam a floresta. Parece ter relação com a unidade de análise básica das diferentes disciplinas: psicólogos tratam de seus pacientes e mais raramente do contexto social mais abrangente; advogados dos processos de seus clientes e raramente do sistema de justiça criminal, peritos de laudos individuais, etc. Por outro lado, sociólogos, cientistas políticos, economistas, tem uma tradição de análise de unidades maiores e agregadas. 

A limitação aqui talvez esteja no acesso aos dados? Peritos criminais têm acesso às provas materiais do crime, mas não às bases de dados sobre suspeitos e crimes, que poderiam ser utilizadas na avaliação das táticas, estratégias e políticas de segurança. Sendo verdadeira a conjectura, uma política de transparência de dados seria elemento potencialmente importante para a disseminação da cultura evidence based. Apenas conhecimento científico pode ser condição necessária, mas não suficiente para esta disseminação. 

Vimos assim diversas conjecturas e traços históricos que podem ajudar a entender a ainda escassa adesão dos órgãos de segurança brasileiros às políticas baseadas em evidências. Tais como a influencia do inquérito policial como “peça jurídica” mais do que como instrumento de investigação, a visão da carreira do delegado de polícia como carreira jurídica, exclusiva de bacharel em direito, a formação nas academias com ênfase desproporcional às disciplinas jurídicas, a falta de recursos e dados na polícia científica, a formação policial fechada para o mundo exterior, a carreira fechada a outras profissões via entrada lateral, etc. 

Esse modelo de policiamento rotineiro e não experimental não é exclusividade brasileira e começa a mudar nos países desenvolvidos anos 80, com as teorias do policiamento orientado a problemas (Goldstein), o método SARA, (traduzido como IARA no Brasil: Investigar, analisar, responder e avaliar) o georeferenciamento criminal, a análise de padrões dos bancos de dados criminais, o policiamento de resultados, etc. Tem início ai a disseminação de uma cultura de avaliação e de táticas e estratégias policiais baseadas em dados. Decorridos cerca de 40 anos, a tendência atual é das próprias organizações policiais falarem em policiamento preditivo, algoritmos de risco, inteligência artificial, big data, etc. E agora o policiamento baseado em evidências, culminando esta tendência. 

Alguns mecanismos institucionais ajudaram neste processo: há leis nos EUA que exigem que funcionário público leve em conta as evidências disponíveis antes de adotar uma política pública e pune se ele não levou em consideração estas evidências. Fundos e recursos públicos e privados são liberados apenas para projetos que incluam indicadores e avaliação de resultados, desde sua concepção. Existem nos países desenvolvidos cursos de criminologia com vinculação às disciplinas experimentais e não jurídicas. E os cursos existem porque existe a carreira de analista criminal nas organizações de segurança públicas e privadas. Aqui não há mercado e portando não há a formação em criminologia. A criação de uma legislação que incentive a contratação de criminólogos pelos órgãos de justiça criminal seria um avanço. 

Os governos federais provavelmente tiveram um papel indutor neste processo. Isto explica em parte porque as áreas da saúde e educação adotaram bem antes da segurança políticas evidence based: além da tradição epidemiológica na saúde houve a Indução federal, através de sistemas e órgãos como o DATASUS, o INEP. O Sinesp, inspirado no SUS, é recente e ainda capenga e precisa mostrar a que veio. E para que o governo federal seja um indutor efetivo, é preciso injetar quantias volumosas de recursos no SUSP. É preciso lembrar, contudo que também nestas áreas nos deparamos ainda com políticas baseadas em ideologias e presunções não corroboradas, como a homeopatia no SUS, a cloroquina para tratamento do Covid, a Escola sem Partido as escolas secundárias militares, para citar apenas algumas políticas em circulação. 

Lembrar também que o paradigma das “evidências” pode ser problemático: é preciso saber como as evidências foram obtidas, como interpretá-las, seus limites explicativos. Alguém observou uma vez que “sem dados, você é apenas mais um idiota com uma opinião” ao que eu costumo objetar que “com dados, você pode se tornar um idiota ainda mais perigoso”. Nem tudo é quantificável ou mensurável. Pesquisas são frequentemente mal conduzidas. Como buscar as evidências nas bases de conhecimento de forma inclusiva e sem viés? Que nível de cientificidade ou robustez deve ser adotado? É moral basear politicas públicas apenas com base nas evidências sobre sua eficácia? E se aborto reduzir a criminalidade? E se prisões ou letalidade policial reduzem a criminalidade? São motivos para que as defendamos? Mussolini se tornou mais legítimo quando os trens italianos, sob o fascismo, começaram finalmente a chegar no horário? 

Ocorre com a avaliação das macro políticas públicas de segurança o mesmo que com as “provas” na investigação policial individual : sabemos já que existem falhas conhecidas nas provas testemunhais e materiais, falsos positivos, influência extra jurídicas nos julgamentos (Daniel Kahnemann, rápido e devagar). Nas ciências experimentais e especialmente nas ciências sociais, verdades científicas são, na melhor das hipóteses, probabilísticas. 

Finalmente, é preciso refletir sobre qual o nível desejado de conhecimento “evidence based” que queremos nas instituições policiais. A sociedade quer policiais cientistas? Policiais Acadêmicos? Creio que as polícias não têm tempo, nem recursos, nem expertise, nem interesse nisso. Como outros gestores no Estado, eles não precisam ser cientistas, mas profissionais bem formados, pelos menos para compreender, saber interpretar os resultados de pesquisa, sabe o que pedir nos projetos de avaliação. Uma formação mais aberta às universidades e uma carreira mais multidisciplinar ajudariam nessa transformação. No final, as instituições policiais, como outros órgãos estatais, podem sempre contratar ajuda externa para a avaliação de projetos e não precisamos colocar nos ombros das instituições mais esta tarefa.

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Pesquisa Perfil das Polícias 2019

Desde 2001 a Secretaria Nacional de Segurança Pública realiza a pesquisa Perfil das Polícias, solicitando a todos os Estados o preenchimento de um questionário bastante completo com informações sobre a PM, PC – incluindo ai a Polícia Técnica - e Corpo de Bombeiros.

Os tópicos incluem informações sobre efetivos, formação, remuneração, armas, equipamentos, estrutura organizacional e dezenas de outros. Apesar da inconsistência eventual de algumas informações, trata-se de um material rico e pouco explorado. A título de exemplificação do que pode ser extraído, analiso brevemente a questão dos efetivos das Polícias Militares nos Estados e suas subdivisões hierárquicas.

As Polícias Militares estaduais estão organizadas em duas carreiras distintas – praças e oficiais – cada qual subdividida em 6 graus hierárquicos. (excluindo ainda os alunos e cadetes). Existem vantagens e desvantagens nesta forma de organização: com vários degraus, as passagens de uma categoria à outra são mais rápidas e graduais e argumenta-se que estimulam a progressão, evitando a permanência muito prolongada num mesmo posto. Por outro lado, do ponto de vista das funções executadas e qualificações exigidas, são mínimas as diferenças entre soldados e cabos, capitães e majores, tenentes-coronéis e coronéis, de modo que existem projetos em favor da junção de algumas categorias, de forma a reduzir a hierarquia de 12 para algo como 6 postos. Vou deixar a análise das vantagens e desvantagens teóricas de cada gradação para os experts em administração e recursos humanos, até porque meu modelo predileto é de uma polícia única, de ciclo completo, com uma só carreira, bem distante do modelo atual, independente do número de postos.

 

 

 

 

 Segundo os dados da edição de 2019, as PMs tem hoje cerca de 398 mil policiais no país. Com uma hierarquia em forma de funil, o esperado é que a cada progressão reste um número menor de efetivos, quando comparado ao posto anterior. Nem sempre este é caso: observe-se que a quantidade total de 2º tenentes é menor do que a de 1º tenentes. O número destes, por sua vez, é praticamente igual ao número de Capitães. Embora isto varie conforme o Estado, o resultado é que o número de Capitães é bem superior ao de 2º tenentes, ao contrário do que se esperaria.

É provável que isto ocorra pelo represamento na passagem de Capitão para Major, que exige, geralmente, a realização de um curso especial para a progressão, onde nem sempre há vagas ou interesse de todos na progressão. Como apenas 10% dos Capitães chegarão ao topo da carreira, é provável que exista um desincentivo à progressão, chegada a esta etapa.

A análise sugere também que existem diferenças organizacionais entre as “grandes” e “pequenas” polícias e adianto desde já que o critério classificatório foi arbitrário, ficando no grupo das “grandes” as PMs de SP, RJ, MG, BA, CE, PR, PE e RS e as demais no outro grupo.

 

 

A porcentagem de Coronéis tende a ser menor nas PMs grandes, com exceção do RJ e PE. Na verdade isto vale para quase todo o corpo de oficiais, com exceção dos 1º tenentes. Ao contrário, a porcentagem de Cabos e Soldados tende a ser muito maior nas grandes organizações: os Soldados representam 43,7% do efetivo nas PMs grandes, mas apenas 26,9% do efetivo nas pequenas. Note-se que nas três maiores policiais (SP, RJ e MG), o grupo mais frequente é o de Cabos enquanto nas demais grandes é o de Soldados.

Por algum motivo que não me é claro, a porcentagem de 3º Sargentos é bem maior nas pequenas organizações.

Dentro do grupo das pequenas organizações, os menores efetivos encontram-se na Região Norte (TO, AP, AC e RR) e o subgrupo parece compartilhar algumas características distintivas: relativamente poucos soldados e cabos e grande porcentagem da tropa distribuída pelas hierarquias intermediárias, entre 2º Sargentos e Capitães. Chama a atenção também a grande porcentagem de Coronéis em RO, AP e RR.

Em suma, o Brasil é um país bastante diverso em termos econômicos e sociais e é natural que as organizações policiais se adaptem aos contextos locais. E é esperado também que o tamanho absoluto da tropa influencie a distribuição dos efetivos: é relativamente mais fácil para o Estado renumerar uma proporção maior de oficiais nas organizações menores. O fato é que existe alguma diversidade nos modos como as PMs se organizaram nos Estados e não existe um padrão unificado, como nas Forças Armadas, que é nacional.

Outra forma de olhar esta diversidade é através da razão entre a quantidade de efetivo num determinado posto e a quantidade de efetivo no posto imediatamente abaixo. Como instituição hierarquizada em que existe um funil seletivo, o esperado, como dito, é que existam sempre menos efetivos no posto “acima” (ou mais no posto “abaixo”), pois é natural que o número de “gerentes” seja inferior ao número de “gerenciados”, que são os executores das políticas que vem de cima. Todavia, como vimos acima, as diferenças percentuais de efetivo em cada posto acabam provocando algumas distorções. Algumas promoções são rápidas e outras demoradas; algumas exigem concursos e provas, outras são automáticas. Algumas policiais realizam concursos com frequência e outras demoram. Todas estes fatores acabam influenciando a quantidade de policiais em cada posto.

Na tabela seguinte trazemos as razões posto acima/posto abaixo. Quando a razão é superior a 1 significa que há mais efetivos abaixo do que acima, o que seria natural encontrar numa organização hierárquica. Assim, por exemplo, há 3,9 vezes mais Tenente Coronéis do que Coronéis em SP. Inversamente, uma razão menor do que 1 indica um padrão oposto ao esperado. Novamente ilustrando, a tabela mostra que existem apenas 0,7 Soldados para cada Cabo em São Paulo. As três maiores polícias repetem este padrão, assim como várias das pequenas organizações. Trata-se de um bom argumento para unificar as duas categorias, uma vez que muitas PMs já tem mais Cabos do que Soldados.

Entre os oficiais, fenômeno semelhante parece ocorrer com os 2º e 1º Tenentes: em muitas polícias – especialmente nas grandes - existem mais 2º Tenentes do que 1º Tenentes e, em especial nas pequenas, mais 1º Tenentes do que Capitães. Novamente aqui, talvez fosse o caso de aglutinar estes postos, pois, como fácil observar, existem mais caciques do que índios em algumas destas tribos.

 

Por uma série de motivos, a velocidade da progressão entre os diferentes postos é variável, fazendo com que, em determinados períodos, haja represamentos em alguns níveis, fazendo com que tenhamos mais “gerentes” do que “gerenciados”. Entre outras consequências, isto pode fazer com que alguns profissionais tenham formalmente um posto, recebam por ele, mas na prática acabem exercendo funções de nível inferior, pois há excessos de profissionais naquele nível hierárquico e carências abaixo. Pode também acontecer o contrário, com policiais assumindo tarefas de hierarquia superior, mesmo sem o posto ou salário correspondente.

Como os salários são baixos em alguns Estados, a promoção hierárquica facilitada pode ser também uma forma de compensação salarial ou simbólica. Corrige-se a defasagem salarial, mas cria-se um imbróglio na cadeia de comando e na razão de ser da hierarquia.

Existem outras distorções na organização das polícias que são muito mais sérias. Em comparação com o setor privado, os Policiais Militares se aposentam demasiado cedo e ficam onerando o orçamento estadual por décadas. Em muitos Estados as aposentadorias policiais estão hoje entre as principais causas do déficit público. Quem começa como praça não ascende aos postos superiores, não obstante as exigências escolares serem as mesmas para o ingresso na(s) carreira(s). Não existe possibilidade de entrada “lateral” (exceto para o quadro de saúde), como nas polícias de alguns países desenvolvidos, que integram aos quadros da polícia profissionais já formados em cursos superiores de outras áreas. A formação acadêmica é demasiado isolada da sociedade. O sistema de promoção sujeito a critérios subjetivos em algumas etapas. As diferenças salariais entre os menores e maiores postos demasiado acentuadas, etc. Nas Polícias Civis são outros tantos problemas que examinaremos em outra ocasião.

A intenção aqui foi explorar rapidamente e mostrar a riqueza da pesquisa Perfil das Polícias, que conta com centenas de variáveis e uma série histórica razoável para os padrões brasileiros. Raramente os dados são utilizados em artigos e teses acadêmicas. E apesar do esforço de coleta, é igualmente raro que os dados sejam utilizados pela Senasp para encontrar parâmetros que poderiam a ajudar os gestores de segurança estaduais a repensar a organização e outros aspectos ligados à carreira policial.

Quando passei pela Senasp em 2002 a pesquisa estava em sua segunda edição e a ideia é que ela servisse de benchmark para diversos temas: como deve ser o ingresso? Que cursos e qual carga horária para a formação? Quais equipamentos e veículos utilizar?  Quantos batalhões e companhia e onde devem estar localizados? Qual o perfil demográfico do efetivo? Qual o orçamento e despesas para cada área?  Qual o grau de informatização das organizações? Quantidade e tipo de frota? Renumeração? Assistência psicológica e de saúde?  Estamos falando de um questionário com cerca de 1500 perguntas, apenas no que se refere às PMs.

O artigo é ligeiro ao tratar do problema das hierarquias por alguém que não é especialista na área. Mas espero que ao menos tenha o mérito de despertar a curiosidade de policiais e estudiosos para esta interessante fonte de informações. Sei que fazer a pesquisa dá muito trabalho e os policiais responderiam com muito mais rigor se vissem que o trabalho está sendo aproveitado para alguma coisa!