Participação popular na segurança pública

Túlio Kahn: “Participação popular na segurança pública”

10-03-2016

Túlio Kahn, cientista político e colaborador do Espaço Democrático

Em algum ponto no passado, quando as cidades eram menores e a segurança uma tarefa intrinsicamente comunitária, é possível supor que existisse uma colaboração intensa entre os moradores e os responsáveis pela manutenção da ordem pública. Os moradores relatavam pessoas suspeitas na área, denunciavam os crimes sofridos e seus autores, pediam ajuda para controlar a desordem aos policiais que andavam a pé pelas ruas, participavam das eleições dos chefes de polícia, vigiavam mutuamente suas propriedades e os bens públicos.

A transformação progressiva das polícias em instituições profissionais e burocratizadas, no início do século passado, tornou a polícia mais técnica e neutra, mas afastou a comunidade da questão da segurança: a população local deixou de conhecer pessoalmente seus policiais e estes os moradores da área. A movimentação passou a ser feita com viaturas e os contatos ficaram restritos à comunicação telefônica. A alocação dos recursos obedecia estritamente aos mapas e hot spots indicados pelos computadores. A colaboração espontânea cedeu lugar à desconfiança mútua entre policiais e moradores – especialmente os jovens – que já não viam os policiais como membros da comunidade, mas como representantes de uma agência de controle – burocrática, violenta, afastadas dos problemas e dos membros da comunidade.

Este cenário descreve o contexto do ressurgimento do policiamento comunitário nos Estados Unidos nos anos 1970 e é bastante conhecido. Diversas estratégias foram colocadas em prática desde então para estimular a participação da população e estreitar os vínculos da polícia com a comunidade: retorno do policiamento a pé, feito por policiais conhecedores do bairro; criação do 911 reverso (com a polícia repassando informações de segurança para a comunidade, ao contrário do serviço tradicional); estímulo à formação dos neighborhoods watch(esquemas de fiscalização comunitários); criação dos conselhos locais e regionais de segurança; reuniões periódicas e sistemáticas com lideranças comunitárias; participação nas festas locais, programas para os jovens (envolvendo esportes, palestras contra drogas etc); uso de cães, cavalos, motocicletas, bandas e outros recursos policiais para a aproximação com crianças e jovens; programas de rádio e TV e, mais recentemente das redes sociais para estabelecer um diálogo com a sociedade; criação dos serviços de Disque Denúncia etc.

Os policiamentos comunitário e aquele voltado à resolução de problemas são, ainda hoje, um paradigma para as polícias de todo o mundo e a literatura sobre o tema sugere que este movimento de aproximação foi eficiente para melhorar a imagem da polícia e a sensação de segurança da população, mas é dúbia em relação ao sucesso na redução da criminalidade. Tratam-se de estratégias diferentes e precisam ser avaliadas isoladamente. De todo modo, como vimos, esta participação trás em si uma série de vantagens correlatas e hoje é praxe, nas polícias modernas, ouvir os reclamos da população e prestar contas de suas ações perante ela.

Este movimento comunitário e participativo alastrou-se pelas polícias da América Latina nos anos 1980 e 1990. E em paralelo a ele, vimos também o envolvimento mais intenso dos municípios na esfera da segurança. No Brasil, pela Constituição, a tarefa de policiamento cabe principalmente aos Estados, embora tenhamos uma polícia federal e os municípios possam também constituir guardas para zelar pelos “próprios municipais”. O resultado desta configuração institucional é que durante muitos anos nem o governo federal nem os municipais sentiram-se obrigados a atuar na esfera da segurança, vista como responsabilidade dos governos estaduais.

O crescimento desenfreado da criminalidade a partir dos anos 1980 forçou o governo federal e os municipais a reverem esta postura, uma vez que o tema se converteu numa das maiores preocupações populares e na hora de votar o eleitor não quer saber de que esfera é a responsabilidade pelo quadro deplorável da segurança pública no País. Assim, durante as últimas décadas presenciamos um envolvimento cada vez maior dos municípios na área da segurança, criando secretarias de segurança, planos de segurança, fundos específicos, guardas, conselhos e uma série de outros mecanismos e instituições para tentar lidar com o problema no âmbito local.

Vemos, assim, que uma série de processos paralelos contribuiu para o crescimento da participação popular na segurança em todo América Latina nos últimos anos: os regimes autoritários sufocaram por décadas a participação popular e o processo de redemocratização implicou no ressurgimento desta participação em vários setores, para além da política. Este cenário coincidiu com o momento em que as polícias procuravam se reaproximar das comunidades, após longo período de afastamento. Junte-se a isso o crescimento da criminalidade e a pressão para o envolvimento de todas as forças vivas da comunidade, inclusive os governos locais –  neste embate, mais recentemente a expansão vertiginosa das redes sociais.

Segundo a pesquisa MUNIC–IBGE, edição 2014, existem conselhos de segurança em 691 municípios brasileiros, o que equivale a 12,4% dos municípios do País. A maioria dos Conselhos Municipais de Segurança é relativamente recente e cerca de 60% foram criados entre os anos 2000 e 2010. Aproximadamente 80% deles datam de 2000 para cá e tem, portanto, menos de 16 anos de funcionamento. Este crescimento pode ter sido induzido pelo Ministério da Justiça e seus fundos de segurança, que neste período voltou-se para financiar também as iniciativas municipais na área de segurança, o que serviu como um fator indutor na criação destas instituições. A criação dos Conselhos não foi iniciativa isolada e em boa parte dos municípios fez parte de um envolvimento maior das prefeituras na esfera da segurança, que compreendeu também a criação de guardas municipais, secretarias municipais de segurança, fundos e planos de segurança, entre outras ações.

É difícil avaliar se a existência ou intensidade de atuação do conselho de segurança no município produz algum efeito sobre a criminalidade, imagem da polícia ou sensação de segurança da população. A pesquisa MUNIC não capta a presença dos conselhos estaduais, que são bastante atuantes em alguns Estados. Além disso, normalmente trata-se de um pacote completo de intervenções simultâneas feitas pelos municípios – criação do conselho acompanhada de guarda, plano municipal, outras ações preventivas, etc  – de modo que é muito difícil isolar o papel dele no meio deste coquetel de medidas. Seria preciso também exercer controle sobre uma série de características dos municípios, pois os dados sugerem que os conselhos tendem a se concentrar nos mais populosos, urbanos e com melhores indicadores sociais. De modo que qualquer mudança nestas condições, que afetem simultaneamente o crime, podem provocar uma associação espúria entre existência de conselho e evolução criminal (por exemplo, um programa federal de prevenção para as grandes cidades).

Qualquer que seja seu impacto, a participação popular na segurança veio para ficar e não se trata de um modismo passageiro. O que torna mais relevante conhecer como esta participação está ocorrendo, quais os seus efeitos e como pode ser aperfeiçoada para que não se torne apenas um meio ineficaz para distribuição de recursos públicos ou um instrumento para legitimar decisões autocráticas.

Contando as mortes: estatísticas policiais versus estatísticas da saúde

16-02-2016

Tulio Kahn, cientista político e colaborador do Espaço Democrático

Existe uma desconfiança generalizada com relação às estatísticas publicadas pelos órgãos de segurança. No imaginário popular e jornalístico, as polícias são “parte interessada” em que os resultados sejam positivos, o que retiraria qualquer pretensão de neutralidade na apuração dos dados.

O fato é que existem diversos controles e incentivos para garantir que as estatísticas policiais sejam razoavelmente fidedignas: automatização, mecanismos de checagem internos e externos, padrões históricos, monitoramento pelos familiares das vítimas e pela comunidade, controle pelo Ministério Público – sem falar no fato de que as informações precisam ser corretas para que o planejamento seja eficiente. Não é tarefa fácil manipular estatísticas criminais, pois crimes são fenômenos sociais muito regulares numa série de características (onde ocorre, quando ocorre, perfil das vítimas, instrumentos, etc.), o que facilita a identificação de desvios gritantes.

Apesar das acusações de que os números de homicídios divulgados pelas polícias seriam manipulados – em contraste com os números provenientes da área de saúde (SIM, Datasus), que seriam supostamente isentos – existe uma correlação elevada entre as estatísticas produzidas pelas duas fontes, que são bastante congruentes em termos de tendência, sazonalidade e magnitude, entre outras características típicas das séries temporais.

Como observou o sociólogo Max Webber certa vez, não existe uma metodologia melhor do que outra a priori. Só podemos avaliar se uma metodologia é boa ou ruim na medida em que ela atende ou não aos propósitos para os quais foi criada.

Segurança Pública e Saúde têm simplesmente metodologias diferentes para contar mortes, mas isto não quer dizer que uma seja melhor do que a outra. Cada metodologia reflete apenas as condições de produção e as preocupações de cada setor: o sistema de justiça criminal quer saber se existiu um crime, como ele pode ser classificado juridicamente, se ele foi intencional, qual a motivação, como foi praticado e outras informações que permitam a identificação e punição do autor. A Saúde que saber a causa biológica da morte, os meios utilizados, o perfil da vítima, o contexto em que ocorreu e outras informações de cunho epidemiológico que sirvam para criar políticas preventivas e para alocar recursos hospitalares condizentes com a prevalência do problema no local. Não está interessada no aspecto jurídico do ato nem na identificação dos autores.

Cada sistema estatístico refletirá, portanto, as preocupações pertinentes ao seu universo e nenhum deles é, necessariamente superior. A vantagem dos números do setor sanitário é que ele atua numa etapa posterior, de modo que termina por computar os incidentes que foram classificados pelas polícias como lesões graves e que posteriormente se converteram em mortes. Além disso, diferentemente do sistema de justiça criminal, que é dominado pelo pensamento jurídico não empírico, o setor de saúde tradicionalmente trabalha com informações estatísticas e epidemiológicas e desenvolveu há décadas um eficiente sistema de classificação internacional de doenças padronizado, consolidado na CID-10.

Por outro lado, no sistema de justiça criminal os códigos penais e as demais leis acabam também por fornecer um sistema de classificação relativamente padronizado, pelo menos nos países onde a legislação penal e criminal é matéria federal. Uma classificação que tende a ser precisa e rigorosa, pois tem consequências jurídicas importantes para a incriminação do autor, diferentemente da classificação médica, onde a categorização errônea da causa da morte tem poucas implicações práticas, na medida em que serve apenas como registro de natureza administrativa.

A literatura que analisou a questão da qualidade dos registros produzidos pela Saúde identificou uma série de problemas, neste que supostamente seria uma fonte de registro de melhor qualidade: por exemplo, cobertura geográfica não universal do SIM, percentual elevado de óbitos classificados como “causas de mortalidade desconhecida ou mal definida” ou “eventos cuja intenção é indeterminada”.

No primeiro caso não se sabe se a morte foi natural ou violenta e no segundo, sabe-se que são mortes não naturais, mas a disponibilidade de informações não permite uma diferenciação, pela autoridade médica ou legal, entre suicídios, homicídios ou acidentes.

Pesquisas que analisaram o perfil das vítimas e o meio utilizado sugerem que boa parte dos “eventos cuja intenção é indeterminada” poderia ser classificados como “agressões”, pois porcentagem considerável de casos atinge jovens do sexo masculino vitimados por armas de fogo. (Cano, 2015)

Além disso, existem diversas outras classificações que podem conter homicídios intencionais “camuflados”: abortos não são classificados como agressões, mas numa categoria a parte e não existe menção a eutanásia na CID-10. Acidentes de trânsito com vítimas fatais (como no caso dos rachas de automóveis ou atropelamentos propositais) podem ser dolosos, mas tendem a ser classificados como acidentes pela área de saúde, ficando fora das estatísticas de agressões. Crimes como o arremesso de projétil com resultado morte, descarte de material genético com resultado morte ou tortura resultando morte, que seriam talvez classificados como homicídios pelo sistema de justiça criminal, podem eventualmente ser classificados, respectivamente, como “outras causas externas de traumatismos acidentais”, “exposição acidental a outros fatores e aos não especificados” ou “sequelas de causas externas de morbidade e de mortalidade”.

Como não estão preocupados com a natureza jurídica do ato, mas com sua causa médica, alguns atos que seriam classificados como homicídios pela Justiça podem não ser contabilizados como “agressões” pelo SIM/Datasus. A magnitude destes casos é quase irrelevante, mas o ponto é o seguinte: as mortes podem também estar diluídas em diversas categorias da CID-10, assim como ocorrem com as mortes na esfera da segurança pública, de modo que é preciso somar (ou subtrair) algumas categorias para obter um número mais “correto”, por assim dizer, de mortes intencionais.

Uma estimativa mais precisa dos homicídios usando o SIM/Datasus, por exemplo, implicaria em somar as agressões + intervenções legais + abortos não especificado + % de causas de mortalidade desconhecida ou mal definida + % de acidentes + % eventos cuja intenção é indeterminada, etc.

Raramente alguém se dá ao trabalho de fazer este cômputo, que tem algumas incógnitas e estimativas, pois assume-se que as “agressões” refletem razoavelmente bem o fenômeno das mortes violentas no país. Mas é preciso ter em mente que a categoria “agressões” do Datasus tampouco representa o número exato de mortes violentas, que talvez jamais possa ser obtido, pois não estamos diante de ciências exatas.

Assim como nas categorizações da saúde, o que classificamos como homicídios na esfera da segurança pública é em parte convencional, ou seja, definido historicamente pela sociedade conforme os gostos e entendimento da época. Na maioria dos compêndios estatísticos internacionais, a definição de homicídio ressalta que o ato de matar alguém deve ser infligido por um terceiro, deve ser intencional e ilegal, o que serve como um primeiro filtro, mas não dirime todas as dúvidas na prática.

Alguns sistemas estatísticos incluem o aborto e outros não, alguns incluem o infanticídio e outros não, alguns incluem as mortes em confronto com a polícia e outros não, alguns adicionam o induzimento ao suicídio e outros não. Os manuais procuram deixar claro, através de exemplos concretos, o que se deve incluir ou excluir no cálculo do número de homicídios. Novamente, não existe definição certa ou errada. Trata-se apenas de deixar claro qual foi o conceito e a metodologia utilizada.

Uma estimativa mais precisa do total de homicídios seria também aqui o resultado de uma soma de diferentes categorias: por exemplo, aborto provocado por terceiro + civis mortos em confronto com a polícia + policiais mortos em confronto + feminicídio + homicídio simples + homicídio qualificado + % de mortes suspeita / morte a esclarecer + genocídio, etc. Esta é uma entre outras possíveis definições operacionais de “homicídio”. Não é a única possível nem talvez a melhor.

E quanto à comparação entre as fontes, especificamente segurança pública e saúde? É possível aproximá-las se fizermos uma tentativa de equiparação das categorias utilizadas em cada uma. Trata-se antes de um exercício teórico pois algumas vezes as categorias simplesmente não são equiparáveis. Será sempre um ajuste “grosso” de modo a torna-las mais parecidas, mas nunca iguais pois nunca o serão. E nem precisam ser. O que importa é que sejam congruentes: a magnitude do fenômeno deve ser aproximadamente a mesma, de modo que os locais apontados como mais violentos por uma devem grosso modo coincidir com os locais indicados pela outra. Se uma fonte sugere que os homicídios estão caindo no Sudeste e aumentando no Nordeste, a outra deve de algum modo mostrar o mesmo processo.

Esta equiparação de categorias entre as duas fontes pode servir para identificar desvios – de um ou de outro lado – pois como sugerido os números devem ser congruentes, apesar das diferenças. Os desvios são interessantes pois eles podem indicar erros de coleta ou tentativas de fraude. Um sistema que contenha informações desagregadas de ambas as fontes pode tentar fazer uma aproximação entre elas. O sucesso do esforço de compatibilização pode ser mensurado através do coeficiente de correlação entre as duas séries, tomadas tanto no tempo quanto no espaço. Ele medirá se a quantidade de casos num determinado período ou local é similar. Nada impede que ambas as fontes estejam erradas, mas pelo menos temos duas formas de medir o mesmo fenômeno, o que contribui para a validação das informações.

Qualquer que seja a fonte utilizada, ela indicará que a magnitude de homicídios/agressões intencionais no Brasil é intolerável. A mensuração correta é importante, mas o cerne do problema hoje não é de mensuração, mas o de colocar em prática políticas públicas efetivas para prevenir os homicídios. O problema não está no termômetro, mas no fato de que o País está ardendo em febre!

‘Metas e números cabalísticos’

Tulio Kahn: ‘Metas e números cabalísticos’

27-01-2016

Túlio Kahn, cientista político e colaborador do Espaço Democrático

Já há alguns anos, ao comentar as estatísticas de homicídio, diversos jornais brasileiros observam que a taxa está acima ou abaixo do “limite recomendado pela OMS”, que equivaleria a 10 homicídios por 100 mil habitantes. Acima deste patamar, a violência assumiria características epidemiológicas, de modo que abaixo de 10 teríamos algo como um nível aceitável pelos especialistas.

De fato, para um pais como o Brasil que em média ostenta taxas de homicídio 3 vezes superiores, o pretenso limite OMS é um ideal a ser perseguido e que apenas alguns Estados – como São Paulo ou Santa Catarina – alcançam. No Nordeste, as taxas atuais chegam a 50 por 100 mil, bastante longe, portanto da suposta recomendação.

Ocorre o seguinte: como eu mesmo e diversos jornalistas e pesquisadores já notaram, este limite ou recomendação não existe em nenhuma documentação oficial da OMS e seus representantes afirmam que jamais ouviram falar de qualquer recomendação ou classificação neste sentido.

Trata-se provavelmente de um daqueles números místicos, tão comuns na cobertura jornalística sobre segurança, e que provavelmente se deve a um conjunto de fatores coincidentes: a suposta recomendação da OMS começa a circular por volta de 2007/2008, quando a taxa de homicídios em São Paulo girava ao redor de 12:100. Naquele ano, a SSP (Secretaria de Segurança Pública do Estado de São Paulo) sugeriu como meta o número de 10:100 mil para os próximos anos, algo que a tendência histórica indicava que atingiríamos em breve, mantidas as condições anteriores.

A taxa de 10:100 coincidentemente seria também bastante próxima da média mundial, segundo os dados coletados pela pesquisa Crime Trends da ONU, realizada pela UNODC, mas nunca a entidade recomendou a média como “meta”.

Dentro da ONU quem trabalha com metas, recomendações e linguajar epidemiológico é a Organização Mundial de Saúde. E, com efeito, aparentemente a OMS faz recomendações bastante parecidas, como por exemplo um limite tolerável de 10 mortes por mil nascidos, ao analisar o tema da mortalidade infantil. (Mesmo aqui, a referência foi encontrada em matérias jornalísticas e seria necessário consultar as fontes originais para corroborar a existência desta recomendação / classificação da OMS, pois é possível que estejamos diante de mais um número cabalístico!).

Assim, é bastante provável que alguém tenha misturado uma série de informações desconexas e criado a tal “recomendação da ONU” e o argumento de autoridade – pois quem ousaria discutir com a ONU – passou a ser reproduzido pelos meios de comunicação. Na época consultei Alex Butchard, da OMS, com quem participei de reuniões conjuntas, mas ele assegurou que a tal regra jamais existiu.

O critério não foi fabricado pela SSP, até porque as taxas de homicídio em São Paulo ainda estavam na ocasião acima da suposta recomendação. Mas para o governo estadual, foi uma confusão bastante útil, pois dava uma aura de legitimidade externa à meta escolhida, de modo que nunca se questionaram as matérias que adotavam esta classificação: em breve atingiríamos este limite simbólico e para as polícias era importante ter um número que servisse de “meta”, na falta de recompensas financeiras…

O número cabalístico foi útil, pois as polícias passaram a ser cobradas – interna e externamente – em função deste critério e acredito que tenha funcionado como um importante incentivo para que diversas localidades baixassem seus índices até este patamar, tanto em São Paulo quanto nos demais Estados. Coincidência ou não, a taxa de homicídios em São Paulo estabilizou-se em torno deste patamar nos últimos 7 ou 8 anos e vinha encontrando dificuldades para romper esta barreira histórica, até recentemente.

Ouvi dizer por aí que segundo a Organização Pan-americana de Saúde, o Ibope e o físico Albert Einstein, o verdadeiro patamar epidemiológico é de 5 homicídios por 100 mil…não sei se é verídico mas o mais importante é ter uma meta, independente da “autoridade” que a estipula!

continuação: análise de redes nas mídias sociais com NodeXL

análise de rede nas mídias sociais com NodeXL

Vitimização repetida e renda

Abaixo, link para artigo na última EconomiA, sobre vitimização repetida no Brasil, com Marcelo Justus e Henrique Mura



http://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S1517758015000363

Íntegra do debate no Espaço Democrático sobre a revogação do Estatuto do Desarmamento

Encontros Democráticos: desarmamento