Guerra às drogas: vale a pena insistir nesta política?

Túlio Kahn, sociólogo e colaborador do Espaço Democrático





Diversos países adotam políticas de enfrentamento direto ao tráfico como estratégia para tentar reduzir o consumo e oferta de drogas, bem como a criminalidade e a violência em geral. Esta política ficou conhecida como “guerra às drogas” e teve início por volta dos anos 1960, nos Estados Unidos, de onde se difundiu mundo afora. Não obstante a longevidade, o impacto e a dispersão geográfica da política de “guerra às drogas”, existem poucas avaliações sistemáticas e rigorosas dos seus custos e resultados para as sociedades que as adotaram.

Uma avaliação abrangente da política de guerra às drogas envolve encontrar indicadores que consigam capturar em que medida estes objetivos foram atingidos e analisar tanto os resultados desejados quanto os indesejados – pois toda política gera “externalidades”.

Os objetivos das políticas de guerra às drogas são diversos e os indicadores de sucesso variaram conforme a administração federal norte-americana, mas a literatura identifica entre os principais: diminuir a prevalência do uso de drogas entre os jovens, diminuir o número de usuários crônicos, aumentar o preço das drogas, diminuir o grau de pureza, aumentar a idade média do primeiro uso, aumentar o volume de drogas apreendidas pela polícia, diminuir a área cultivada, aumentar a área destruída nas operações policiais, destruir laboratórios e precursores químicos, reduzir o faturamento anual do tráfico, aumentar as condenações por tráfico, reduzir o número de crimes associados ao tráfico, reduzir custos sociais e médicos associados ao uso de drogas, reduzir o número de emergências hospitalares ligadas ao abuso, reduzir a incidência de doenças relacionadas ao uso (HIV, hepatite C, etc).

Como no Brasil políticas criminais não são baseadas em pesquisa, mas em ideologias, de todos estes indicadores de “sucesso” listados pela literatura temos condições de acompanhar sistematicamente apenas alguns. Mas mesmo quando se faz política baseada em evidências é preciso tomar muito cuidado para saber o que de fato elas significam.

Note-se que estes indicadores não medem necessariamente o sucesso da política de combate às drogas, pois muitas destas medidas podem ser ambíguas.

1- Aumento do preço das drogas – É considerado uma medida de sucesso, mas apenas se for uma consequência da diminuição da produção e da entrada de drogas, já que preços maiores desestimulam o consumo. Em compensação, o aumento de preço, pelas regras do mercado, estimula a produção, pois os lucros também se tornam maiores. E, na medida em que se trata de uma mercadoria bastante inelástica com relação ao preço (vícios, em geral, são menos afetados pelos preços), pode ocorrer uma substituição por drogas mais baratas e de efeitos ainda mais danosos. A substituição da cocaína pelo crack e o fortalecimento dos cartéis de drogas, por exemplo, pode ser uma consequência indesejada do aumento do preço da droga, como sugeriu o Nobel de economia Milton Friedman. (Dana, Samy e Almeida, Sérgio. Pode não ser o que parece. Ed. Objetiva, RJ, 2017)

2- Diminuição da pureza da droga – Significa, em tese, que houve sucesso na redução da oferta. Em tese, pois o tráfico pode simplesmente batizar a droga para gerar maiores lucros, independentemente da oferta. E a droga batizada pode acarretar mais danos à saúde dos usuários e aumento os custos hospitalares.

3 – Volume de droga apreendida – É sucesso quando aumenta ou quando cai? Quando aumenta, pode refletir a entrada de mais drogas e não necessariamente maior atividade policial. É preciso “controlar” a variável atividade policial para interpretar corretamente o indicador como medida de sucesso ou fracasso no combate ao tráfico.

4- Condenações por tráfico – Não são necessariamente positivas, dependendo da periculosidade de quem se prende. Sabe-se que prisões tem “rendimentos marginais decrescentes”: se estamos prendendo cada vez mais traficantes de baixa periculosidade (mulas) e baixa hierarquia no mundo do tráfico, então o aumento das condenações pode ser contraproducente. Os baixos escalões são rapidamente substituídos e tornam-se um ônus para o Estado nas prisões, com impactos mínimos sobre as organizações criminosas. Ironicamente, na medida em que o sistema de justiça criminal retira de circulação os competidores mais fracos, pode contribuir para o fortalecimento das organizações mais poderosas. E os condenados viram, nas prisões, massa de manobra para o crime organizado.

5 – Prevalência do uso – Vários dos indicadores de uso de drogas variam em função do ciclo econômico – crescimento e retração da economia – e não medem necessariamente o sucesso da atividade policial, mas simplesmente o poder de compra dos usuários. Sem controlar as variáveis do nível de atividade econômica e de atividades policiais, não significam muita coisa. Nos últimos dois anos vimos a queda na apreensão de drogas em muitos Estados, como provável reflexo dos 8 trimestres de recessão, mais do que do incremento do combate ao tráfico.

Vê-se, assim, que a avaliação do sucesso de uma política pública é complexa e envolve diversos cuidados metodológicos, como o uso de um design adequado, hipóteses claramente formuladas e o controle de diversos fatores de modo a garantir que os efeitos observados se devem realmente às ações colocadas em prática e não a fatores não controlados. Desnecessário dizer que uma avaliação rigorosa é difícil de ser obtida se esta preocupação não foi pensada desde o início. O resultado é quase sempre avaliações pouco rigorosas sobre políticas que custam milhões em volume financeiro e, frequentemente, em vidas, quando se tratam de políticas de segurança pública.

Quais os custos e consequências desta política de guerra às drogas, principalmente nas sociedades latino-americanas? Concebida originariamente para diminuir o problema das drogas nos Estados Unidos, os efeitos mais impactantes desta política talvez se manifestem nas sociedades menos desenvolvidas, como México, Brasil e Colômbia, detentores de taxas elevadíssimas de homicídios, em parte originados dos confrontos com o tráfico. Tanto nos EUA quanto em outros lugares, internamente, são as camadas mais desfavorecidas que absorvem os maiores impactos da política de guerra às drogas.

O Brasil é menos um produtor de drogas do que um centro de consumo e rota de passagem. Boa parte dos custos típicos da guerra às drogas reside em atividades de controle da produção e tais custos são praticamente inexistentes aqui. O Brasil, deste modo, sub-representa certos tipos de custo – especialmente os ligados ao combate à produção – enquanto sobrerrepresenta outros, como o número de mortos nos confrontos. Parte significativa dos recursos estadunidenses gastos na guerra às drogas têm relação com atividades desenvolvidas nos países produtores de drogas – Colômbia, Bolívia, Peru –, onde milhões de dólares são gastos na erradicação de áreas de cultivo de coca ou nos programas de substituição de renda para ex-cultivadores de coca. É preciso ter estas especificidades em mente antes de tentar generalizar os achados e avaliações das pesquisas norte americanas para o caso brasileiro.

Se as avaliações de políticas públicas já são raras, o levantamento dos custos e externalidades é ainda mais raro nas avaliações de políticas de segurança. Mesmo quando há a intenção de levantá-los, gestores e pesquisadores enfrentam grandes dificuldades para encontrar as medidas adequadas ou para transformá-las numa escala monetária comum. Este problema é tanto maior quando se trata de avaliar uma atividade ilícita como o tráfico de drogas. Qual o faturamento das organizações criminais? Quantas pessoas o tráfico envolve? Quantas pessoas deixam de visitar uma cidade por causa da violência associada ao tráfico? Qual o impacto da violência da guerra às drogas nas gerações futuras? Qual o impacto presente no rendimento do trabalho e escolar? A legalização da maconha para uso recreativo, em alguns estados norte-americanos, criou um mercado legal em torno do cultivo e venda da maconha, que é taxado pelo poder público. Pensando no chamado “custo de oportunidade”, devemos incluir nos custos da guerra às drogas também o quanto se deixa de arrecadar em impostos, na hipótese de legalização do uso recreativo da maconha?

Deixando de lado estes custos mais complexos, a estratégia da guerra às drogas é operacionalizada de diversas formas, incluindo, entre outras: ações de identificação e erradicação de áreas de plantio, substituição de sementes para os ex-cultivadores, fiscalização de fronteiras, fiscalização de portos, monitoramento de aeronaves suspeitas, investigação de quadrilhas, monitoramento de movimentações bancárias suspeitas, operações ostensivas nos territórios controlados pelo tráfico, custodia dos condenados por tráfico, custas processuais, para mencionar apenas algumas das principais. Estas diversas ações envolvem a mobilização de recursos humanos e materiais da Polícia Federal, Polícias Civis e Polícias Militares estaduais, Ministério Público, Judiciário, sistema prisional, Forças Armadas – para mencionar apenas alguns órgãos públicos envolvidos diretamente na questão. Ninguém contabilizou com rigor os custos destas atividades, mas parece claro que elas consomem energia substancial das forças de segurança no Brasil, que poderiam se dedicar a outras tarefas caso tivéssemos políticas alternativas para lidar com a questão, como prevenção e tratamento, redução de danos ou mesmo o fim da proibição do uso recreativo da maconha, como tentado em Portugal, no Uruguai e em diversos estados norte-americanos.

Além de custos diretos, a política de guerra às drogas têm consequências indiretas elevadas para a sociedade. A lista de resultados indesejados do proibicionismo (externalidades) é extensa: número de policiais e civis mortos nos confrontos, anos de vida produtivos perdidos, pagamentos de pensões por invalidez e por morte pelo INSS, indenizações por invalidez e morte, gastos do sistema de saúde no tratamento médico aos feridos nos confrontos, tratamento psiquiátricos aos afetados, corrupção dos agentes públicos pelo tráfico, danos à propriedade do Estado e de terceiros durante as operações nas comunidades, impactos no desenvolvimento escolar das crianças nas áreas afetadas pelos confrontos, paralisação dos serviços e do comércio, estagnação econômica das comunidades onde ocorrem os confrontos, queda de produtividade no trabalho, efeitos intergeracionais da violência, estigmatização e marginalização dos usuários, diminuição do turismo em razão da violência, riscos de envolvimento do tráfico na política etc.

A literatura criminológica já identificou inúmeros efeitos deletérios de longo prazo do convívio cotidiano com a violência: perda de rendimento escolar, perda de produtividade do trabalho, empobrecimento geral das comunidades, queda de confiança nas instituições, perda de qualidade de vida etc. Alguns destes efeitos podem passar para as gerações seguintes, mesmo que estas não tenham sido submetidas diretamente à violência. Mesmo que não consigamos associar valores monetários a estes custos intangíveis, é importante ao menos reconhecê-los, pois ajudam a compreender que a real dimensão do custo da política de “guerra às drogas” pode ser muito maior do que a calculada.

A estimativa de custos é apenas um dos muitos aspectos que envolvem a avaliação de qualquer política pública. Este cálculo de custo-benefício é necessário para podemos avaliar se os mesmos objetivos não poderiam ser atingidos com custos e consequências menores, tanto para o poder público quando para a sociedade. Mesmo que uma política seja “eficaz”, é possível que existam outras políticas mais “eficientes”, quando comparamos o desempenho relativo de políticas alternativas para lidar com o complexo problema das drogas. Embora não disponhamos de dados concretos para avaliar a política de guerra às drogas no Brasil, as evidências parciais sugerem que é um retumbante fracasso: as pessoas no Brasil não estão morrendo de overdose, mas nos confrontos com o tráfico. Não há evidência de redução significativa no consumo de drogas nem no poderio das organizações criminosas, apesar do crescimento dos custos para o sistema de justiça criminal. Urge avaliar a estratégia e, se for o caso, ter a coragem de modifica-la!



Bibliografia

Bergen-Cico, Dessa K. War and drugs: The role of military conflict in the development of substance abuse. Routledge, 2015.

Buchanan, J. & Young, L. (2000) ‘The War on Drugs – A War on Drug Users’. Drugs: Education, Prevention Policy, 7(4), 409-422

Count the Costs: The War on Drugs: Creating crime, enriching criminals

Dana, Samy e Almeida, Sérgio. Pode não ser o que parece. Ed. Objetiva, RJ, 2017

Duke, Steven B., and Albert C. Gross. America’s longest war: Rethinking our tragic crusade against drugs. Open Road Media, 2014.

Pat Paterson and Katy Robinson. Measuring Success in the War on Drugs. William J. Perry Center for Hemispheric Defense Studies. Perry Center Occasional Paper, July 2014

UNODC. World Drug Repoort 2014.

Walsh, John M. Drug War Monitor. Are We There Yet? Measuring Progress in the U.S. War on Drugs in Latin America. DECEMBER 2004, WOLA BRIEFING SERIES

Werb D, Kerr T, Nosyk B, et al The temporal relationship between drug supply indicators: an audit of international government surveillance systems BMJ Open 2013;3:e003077. doi: 10.1136/bmjopen-2013-003077

Pagadores de impostos, uni-vos!

O Manifesto do Partido Comunista de Marx e Engels completará 170 anos em 2018. É um dos textos mais traduzidos e influentes da história e sempre é válido e prazeroso relê-lo de tempos em tempos. Menos pela agenda política preconizada ali, já defasada, do que pelo método de análise dos fenômenos históricos e socais, cuja utilidade heurística é reconhecida até hoje.

Seria pretensioso fazer aqui uma análise crítica do Manifesto, que já foi destrinchado por analistas muito mais competentes, como Harold Laski, Joseph Shumpeter e dezenas de outros nestes 170 anos. Com a vantagem de reler o Manifesto num momento mais avançado no tempo, permito-me alguns comentários sobre o texto, a luz do contexto atual.

Não fossem os comunistas, o capitalismo seria hoje muito menos humanizado. Salvar o capitalismo de seus excessos talvez tenha sido a maior contribuição do movimento. O decálogo de propostas elencados no Manifesto em 1848 se encontra parcialmente em vigor em praticamente todas as democracias ocidentais, ao menos os itens menos radicais como o imposto de renda progressivo, a taxação do direito de herança, a participação dos operários nos lucros, a redução da jornada de trabalho, a abolição do trabalho infantil, a reforma agrária, a criação de bancos nacionais que ofertam crédito estatal, a educação gratuita para todas as crianças em escolas públicas. Ao lado de propostas mais radicais - como a expropriação da propriedade privada, a centralização dos meios de comunicação e transporte, o trabalho obrigatório e o estabelecimento de exércitos industriais - são todas elas medidas presentes no Manifesto e adotadas quase universalmente nas democracias liberais. Boa parte da agenda do Manifesto, como lembra Shumpeter, contaria com a benção de J.S Mill – “afora a ideia hitlerista dos exércitos industriais”. As outras, felizmente, foram deixadas de lado.

As medidas adotadas foram, digamos assim, as medidas “paliativas”, que não tocavam na questão central da propriedade privada e das relações de produção. Para a burguesia, era a entrega dos anéis para a preservação dos dedos. A incorporação de parte palatável da agenda comunista acabou por esvaziar a parte mais radical. O chamamento do Manifesto à ação revolucionaria foi sendo tanto mais esvaziado quanto mais as reivindicações operárias nele contidas - com a colaboração dos comunistas e socialistas - foram colocadas progressivamente em pratica pelos governos social democratas e socialistas. A estratégia de alianças progressistas e de lutar pelas conquistas menores e imediatas que melhorassem a posição dos trabalhadores, ao final, corroeu o ímpeto revolucionário do proletariado, se é que ele algum dia existiu. O proletário tinha já algo a perder, além de seus grilhões.

Note-se de passagem como a estratégia das esquerdas no Brasil – que apostam frequentemente no quanto pior melhor e na sabotagem de projetos que podem beneficiar os trabalhadores apenas porque foram propostos pela oposição – está em franco desacordo com a estratégia preconizada no Manifesto, segundo o qual os comunistas deveriam se aliar às iniciativas que implicassem em melhorias aos trabalhadores. Se a situação dos trabalhadores não é melhor no Brasil e outros subdesenvolvidos, isto foi muitas vezes o resultado da ação míope dos partidos de esquerda, que deveriam ler mais Marx.

Se a agenda política do Manifesto ficou ultrapassada, como ferramenta para a compressão dos eventos históricos e como filosofia da história, tomando as devidas precauções, o materialismo histórico dialético ali esboçado é uma matriz de análise ainda útil para o cientista social. Ele desperta a nossa atenção para os vínculos existentes - entre poder político, relações jurídicas e cultura de uma sociedade e época - com a forma histórica de produção daquela sociedade e época. Para a tendência de que a educação, a justiça, os hábitos e demais elementos superestruturais desta sociedade sejam em grande parte influenciados pelos interesses dos detentores dos meios de produção e de que as ideias dominantes de uma época são geralmente as ideias da classe dominante. Finalmente, de que a oposição entre interesses de classes, frequentemente, é a chave mestra para entender a mudança histórica. Tirados os exageros retóricos – talvez incluídos no Manifesto em razão do propósito incendiário do documento – tratam-se de proposições que fazem sentido do ponto de vista lógico e empírico.

Marx não foi o primeiro a apontar estas relações, mas talvez tenha sido o que mais as enfatizou e desenvolveu em suas análises. É através do materialismo histórico que Marx mostra, por exemplo, o papel revolucionário que a burguesia desempenhou na história, dando um caráter cosmopolita à produção e ao consumo, eliminando os preconceitos medievais, através da revolução contínua da produção e do desenvolvimento da tecnologia: o Manifesto contém uma elegia à burguesia que nem autores liberais ousaram fazer.

Se como filosofia geral da história os conceitos presentes no Manifesto fazem sentido até hoje, o tempo nos mostrou que muitas das proposições ali formuladas estavam equivocadas e que o desejo de mudar o mundo frequentemente oblitera a capacidade de analisar o mundo.

A lista de equívocos, leituras reducionistas e predições caducas no Manifesto é grande e tiveram enormes consequências históricas. A revolução não ocorreu nos países capitalistas avançados, mas em países atrasados como a Rússia e a China. (o caráter não democrático destas experiências talvez dê razão a Marx e Engels, quando afirmavam não ser possível queimar etapas para a revolução...).

O capitalismo do século XIX parecia gerar crises cíclicas de superprodução, mas que com o tempo foram amenizadas com a regulação dos mercados, criação de instituições globais e acesso generalizado à informação. O socialismo real, ao contrário, levou a crises de abastecimento e à subprodução. Um século e meio depois das previsões cataclísmicas, o capitalismo não parece se dirigir a um estado terminal, ao contrário do que vimos ocorrer com a maioria dos regimes socialistas.

Os conflitos nacionalistas e religiosos do último século sugerem, por sua vez, que se a luta de classes é importante, ela está longe de ser o motivo único e exclusivo por traz dos conflitos (algo alias que Marx e Engels jamais afirmaram e é antes a leitura de marxistas de botequim). Em paralelo à identidade de classe, o operário também tem identidades de pátria e de religião, de gênero, de time, de bairro e centenas de outras simultaneamente. Lutam pelo interesse dos animais ou ambientais. Pela igualdade dos gêneros, contra a indústria farmacêutica, pelos direitos LGBT, contra o racismo e antissemitismo, pelos povos indígenas e contra a mutilação genital. Operários americanos são contra a vinda de operários mexicanos e operários protestantes contra a presença de operários islâmicos na Europa. A tal superestrutura e o jogo de interesses parece ser um tanto mais complexo e autônomo do que a pensada originalmente no Manifesto ou pelo materialismo histórico em geral. São “falsas identidades” criadas pela burguesia para enfraquecer a verdadeira identidade de classe? Quem define quais identidades são as mais relevantes?

A história parece ter assim muitos “motores”, para além da luta de classes. As ideologias têm alguma autonomia neste processo. Lideranças carismáticas e mesmo o acaso tem sido frequentemente outros motores independentes. De todo modo, coube a Marx e Engels o papel de mostrar a relevância da luta de classes como um eixo de interpretação frutífero para entender certos momentos da história.

Um dos principais equívocos da doutrina foi o entendimento de que não poderia existir harmonia de interesses entre capital e trabalho e que o jogo seria sempre um jogo de soma zero, onde um ganha aquilo que o outro perde. Este entendimento estava em parte baseado na falsa premissa de que o operário moderno, “em vez de elevar sua posição com o progresso da indústria, desce cada vez mais abaixo das condições de existência de sua própria classe”, o que tornaria a burguesia incapaz de ser classe dominante. Os indicadores econômicos e sociais sugerem que, ao contrário, houve neste século e meio um enorme avanço tecnológico e ganhos de produtividade que foram redistribuídos em benefício de todos (embora certamente mais para alguns e menos para outros...). Não se tratava necessariamente de um jogo de soma zero, mas de um jogo de ganha-ganha, que não dependia da superexploração da mais valia, do pauperismo da classe trabalhadora ou das colônias. É o que observou Shumpeter quando em 1949 escreveu “A Significação do Manifesto Comunista na Sociologia e na Economia”, para o Journal of Political Economy: o crescente peso social e político da classe trabalhadora – diz Shumpeter, “tem sido o resultado da crescente renda real per capita e portanto, a consequência de um desenvolvimento cuja possibilidade mesma o marxismo negava explicitamente”.

Por fim, o Manifesto expressa a ilusão ingênua de que a repressão necessária durante o período de transição do capitalismo para o socialismo desapareceria, depois de implantado o socialismo... O Estado é algo bem mais complexo do que simples comitê gestor dos interesses exploradores da burguesia no capitalismo ou mero gestor das coisas, no socialismo.

A história mostrou que o Estado pode ser utilizado para promover o desenvolvimento econômico e a justiça social, como ocorreu nas sociais democracias ocidentais. Mas também poderia converter-se – como em certos países - numa casta de funcionários autônoma que, mesmo sem a propriedade dos meios de produção - mas através dos impostos, sinecuras, pensões, aposentadorias, indenizações e regalias, persegue seus próprios interesses, em detrimento tanto da burguesia quanto do proletariado. Uma burocracia preocupada apenas consigo mesma, ineficiente, ociosa, elefantina, frequentemente corrupta, um obstáculo ao desenvolvimento econômico e a justiça social, sem os méritos da burguesia para revolucionar a produção nem os méritos do proletariado para inserir na agenda a humanização dos excessos do capitalismo.

Burgueses e proletários ao menos produzem alguma coisa. Através das instituições democráticas, é preciso recolocar o Estado brasileiro em seu devido lugar, de assegurador das condições para o desenvolvimento econômico e da justiça social. Caso contrário, ao invés de burguesia e proletariado, teremos apenas uma casta estamental, detentora de canetas e o do Diário Oficial, vivendo da extração de recursos de uma massa de miseráveis. Se Marx vivesse no Brasil de hoje seu brado talvez fosse, “pagadores de impostos, uni-vos!”.

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O que pensam os especialistas sobre políticas de segurança pública?

As políticas de segurança pública não acompanham a gravidade da situação de segurança no país. Apesar de avanços tímidos nas últimas décadas, parece consenso entre os especialistas e operadores da área de segurança que faltam recursos humanos e materiais, tecnologia, dados, instituições, leis, investimentos, integração, eficiência, transparência, pesquisa. Faltam também conceitos, análises de custo-benefício e políticas baseadas em evidências. Sobram, por outro lado, ideologias e políticas mal concebidas ou mal implementadas, improvisos, interrupções, interesses privados.

A lista de deficiências é enorme e cada especialista é capaz de montar a sua própria facilmente, em minutos. Se o diagnóstico das carências é razoavelmente comum, o que dizer das propostas para melhorar a área de segurança? Existiriam alguns consensos possíveis entre especialistas sobre o que fazer para melhorar? Esta foi a questão que nos propusemos no início deste projeto organizado no âmbito do Espaço Democrático.

Trata-se de uma fundação partidária e neste sentido o propósito do levantamento não é fazer um artigo para uma revista acadêmica – embora seja relevante – mas antes o de tentar sugerir uma agenda mínima comum, lastreada em conhecimento e experiências comuns, que pudesse ser adotada, ao menos em parte, pelos candidatos às eleições de 2018. Queremos propostas que possam influenciar a política de segurança pública e que possam ser defendidas por candidatos de todos os partidos e matizes ideológicos, refletindo a diversidade dos participantes consultados na pesquisa, também oriundos dos mais diversos espectros políticos e ideológicos. Não se trata de uma agenda “de direita” ou de “esquerda” ou pelo menos assim esperamos, quando afastamos da agenda, ao final, as propostas que dividem os especialistas e nos concentramos naquilo em que quase todos concordam.

Existe um descolamento entre a sociedade e os partidos e instituições representativas. Este afastamento também é perceptível na comunidade acadêmica, que prefere frequentemente manter distância – em parte salutar – do debate político conjuntural e da dinâmica governamental. Mas não é possível dar as costas para a política, sob o risco de vermos cada vez mais as políticas de segurança sendo concebidas e colocadas em prática por quem menos conhece o tema. Esperamos que esta iniciativa contribua para estreitar as distâncias entre os mundos acadêmico e político, nos quais coabito há mais de duas décadas.

De uma maneira geral, os 86 especialistas consultados apoiaram a maioria das 89 propostas listadas na pesquisa (73,6% de apoio, somando as categorias totalmente a favor + a favor). Alguns tópicos, contudo, receberam em média mais apoio do que outros e isto é ilustrado de diferentes modos na tabela. As medidas de prevenção foram as que receberam em média maior apoio (88,5%) seguida das propostas de criação de novas instituições e das políticas federais.  Inversamente, as propostas relativas a mudanças legislativas, políticas municipais e com relação às drogas foram as que receberam relativamente menor apoio, embora mesmo nestes casos a porcentagem de apoio tenha sido superior a 50%.

As 89 propostas foram divididas em quatro blocos, de acordo com o grau de apoio dos especialistas: fortemente a favor, a favor, fracamente a favor e contra. No tópico abaixo destacamos algumas propostas dentro de cada bloco.

Os maiores consensos, como esperado, giram em torno de matérias pouco polêmicas ou propostas de “soma positiva”, onde ninguém perde e existem aparentemente um ganho coletivo: políticas preventivas, construção de bases de dados, pesquisas, planos de segurança com requisito para receber recursos federais, etc. Estão aí também algumas das políticas clássicas como policiamento comunitário, penas alternativas, participação da comunidade, que contam com a simpatia generalizada dos analistas.

Duas das medidas mais consensuais lidam com a questão das drogas: diferenciação legal entre usuário e traficante e liberação da maconha para uso medicinal. Chama a atenção o apoio a algumas medidas bastante concretas, como o chip de identificação das armas, bloqueadores de sinais nos presídios, fiscalização das fronteiras, uso das imagens das câmeras do setor privado e a proposta de criação da função do oficial de condicional. Destacaria aqui nesta lista o grande apoio manifestado com relação ao chamado “ciclo completo de polícia”, que os especialistas identificam como um dos aspectos mais problemáticos da existência de duas polícias no país. Existem diversas propostas diferentes de adoção de ciclos completos: por modalidade criminal, por área, por nível de governo, etc. Este aparentemente é um dos grandes temas para a discussão de qualquer reforma séria do sistema de segurança pública no país.

Embora não de modo tão expressivo como no primeiro bloco, parece existir um elevado grau de concordância entre os especialistas com relação as medidas agrupadas no bloco “a favor”. Chama a atenção neste segundo bloco a questão da legalização da maconha, vista com restrições por parte da sociedade, mas bastante apoiada pelos estudiosos do crime. Patente também aqui alguma preocupação com o controle das policias e do sistema prisional. Destaco uma antiga bandeira da área – a criação de um Ministério da Segurança Pública, separado do Ministério da Justiça – que poderia ser o guarda-chuva institucional adequado para avançar diversas destas políticas, muitas delas de alçada do executivo federal.

A maioria destas propostas do terceiro bloco, “fracamente a favor”, recebeu apoio dos especialistas, mas desta vez menos consensual. Significa que são necessários mais debates, pesquisas, avaliações baseadas em evidências, antes de inseri-las numa agenda comum capaz de angariar o apoio generalizado. Estão neste rol o uso das parcerias público privadas, as UPPs, a liberação dos jogos de azar, a adoção da Lei Seca, extinção do Inquérito Policial e outras medidas polêmicas. As medidas de repressão aos pequenos delitos na linha da teoria das janelas quebradas também ficaram nesta categoria, embora existam evidências consistentes de que melhoram a sensação de segurança e podem prevenir crimes mais graves. Note-se que se há consenso sobre a questão da integração das polícias estaduais, ele é menor no que diz respeito à unificação, passo mais radical. O mesmo pode-se dizer sobre as drogas: consenso com relação a legalização da maconha, mas não com relação às outras drogas. E muito embora se reconheça a influência do álcool como fator criminógeno, as opiniões dividem-se sobre o aumento das restrições ao consumo. Destaco aqui as propostas de ampliação do prazo de internação do adolescente infrator autor de crimes graves e do aumento da pena máxima de prisão para além dos 30 anos. Estas questões eram antes quase um tabu entre os teóricos da área, mas atualmente, ao que parece, já divide um pouco mais as opiniões, embora a maioria ainda se posicione contrariamente a elas.

Existem como vimos alguns consensos sobre o que não se deve fazer, reunidos aqui no último bloco, que denominamos “contra”, pois a maioria dos especialistas se manifestou contrariamente a estas propostas. Das 9 propostas que foram classificadas nesta categoria, 5 delas versam sobre modificações legislativas. As maiores oposições aparecem em relação à flexibilização do Estatuto do Desarmamento e à participação das Forças Armadas em ações de garantia da Lei e da Ordem. Também na lista a discordância com relação ao aumento do tempo para progressão de regime, a internação compulsória de usuários crônicos de drogas e a redução da maioridade penal.

Cabe à sociedade, à comunidade acadêmica e ao Congresso discutir e detalhar cada uma das propostas aqui elencadas, entre centenas de outras não mencionadas. Cada uma delas é complexa e mereceria um estudo a parte. Posicionamentos apressados e simplistas como “contra” ou “a favor” manifestados na pesquisa não são inferência segura para a adoção ou rejeição a elas.

Tampouco a intenção da pesquisa era essa. O objetivo antes era dar uma visão panorâmica e genérica sobre alguns dos muitos temas de segurança pública em debate, para que pelo menos possamos intuir, em linhas muito gerais, o que aqueles que se debruçaram durante anos sobre estes temas pensam sobre eles. Muitos temas são polêmicos mesmo entre os especialistas e outros vão frontalmente contra o que manifesta a “opinião pública”, geralmente bem menos liberal do que os acadêmicos com relação a temas como drogas e punição aos delinquentes.

Não se trata muitas vezes de uma agenda popular, assim como não são reforma de previdência, aumentos de impostos, cortes de gastos sociais. Só que as vezes são necessários. Partidos e candidatos que assumam algumas das propostas defendidas pelos especialistas podem perder votos, entre aqueles que preferem a adoção de medidas simplistas para a segurança pública. Mas é aí que se diferenciam os que estão dispostos a discutir seriamente a questão daqueles que simplesmente jogam para a torcida.

E falando de coragem, outro aspecto evidenciado na análise: mais polícia, leis mais duras, mais prisões, parcerias com o setor privado, políticas de tolerância zero, etc. são frequentemente associados a políticas conservadoras no debate político. Mas existem evidências de que algumas delas podem ter -  em certos contextos, se usados com foco e parcimônia, etc., - efeitos positivos para a redução da criminalidade. As respostas, anônimas, sugerem que ao menos uma parcela dos especialistas reconhece este potencial, contrariando a opinião corrente dos seus pares. Aqui também é preciso reconhecer alguma coragem e honestidade intelectual, dos que fogem do politicamente correto com base em evidências de pesquisa.

Aqui apresentamos soluções alternativas, muitas polêmicas e alguma ideia de como são vistas pelos especialistas. Esperamos que os candidatos as levem em consideração nas próximas eleições e que tenham a coragem necessária para defende-las publicamente, mesmo nadando contra a corrente. Por outro lado, como sublinhamos, muitas delas são totalmente palatáveis para a opinião pública e ao mesmo tempo recomendadas por quem se dedica ao tema. Talvez a sociedade, partidos e acadêmicos possam se unir em torno de uma dezena delas, numa agenda comum para avançarmos no enfrentamento da violência e da criminalidade.

Abaixo, segue o link para a pesquisa completa:
https://www.researchgate.net/publication/320596324_Pesquisa_O_que_pensam_os_especialistas_sobre_seguranca_publica_Dados_provisorios
 

Notas sobre o Anuário Brasileiro de Segurança Pública 2017

Como de costume, gosto de fazer alguns comentários por ocasião do lançamento do Anuário Nacional de Segurança Pública, matizando a cobertura da imprensa sobre os dados e procurando tirar algumas lições.

Antes de tudo, gostaria parabenizar o FBSP e equipe pela nova edição do Anuário. O Ministério da Justiça divulga em sua página dados criminais limitados, e de 2014. Por incrível que pareça para um país com 61 mil homicídios, para ter informações mais detalhadas e recentes sobre os números do crime, só consultando o anuário de uma ONG, que se utiliza da LAI para coletar os dados junto aos órgãos públicos, que deveriam ser transparentes com relação aos dados. E para dados de 2017, só através desta ING  (indivíduo não governamental, como definiu alguém jocosamente este trabalho), que coleta mensalmente os dados junto aos sites de algumas Secretarias de Segurança. Difícil fazer e avaliar política pública assim.

Os dados do anuário são anuais e relativos a 2016. Assim, não conseguem sempre captar as tendências mais recentes, que começam a mudar a partir do segundo semestre de 2016. O resultado é que quando o anuário é divulgado no final do ano, estamos olhando a situação pelo retrovisor. O anuário mostra os roubos subindo em 2016 com relação a 2015. Se olharmos para os dados mais atuais, que já refletem em parte a mudança no contexto econômico, a análise muda parcialmente: roubos caem -9,7% em agosto em São Paulo com relação ao mesmo período do ano anterior, desaceleram fortemente no Rio de Janeiro, caem -12,8% em Minas, caem -3,6% no Rio Grande do Sul,  diminuem -12,2% no Mato Grosso do Sul e -38,2% no Mato Grosso. Diminuem  -26,5% em Goiás e -19% no Paraná. Roubo de veículos caem -21% no DF e -22% na Bahia (dados da Capital). Em Rondônia, a queda é -10% com relação a setembro de 2017. A tendência de queda nos roubos prevaleceu durante quase todo ano de 2017 no Ceará, apesar do aumento de 8% em setembro. Em geral, como previsto pela relação entre ciclos econômicos e crimes patrimoniais, boa parte dos Estados mostra queda nos roubos e roubos de veículos com relação ao ano anterior.

Feitas estas observações, vemos no anuário que as mortes violentas intencionais cresceram 3,8% no país. Mas não foi generalizado: tivemos queda em 10 Estados. Quem puxa a alta são RJ, PE, PA, RS, BA e RN. Rio de Janeiro puxa os números para cima não só nas mortes, mas também nos outros indicadores criminais. De modo geral, a crise econômica iniciada em 2014 e a crise fiscal e moral carioca explicam boa parte dos aumentos observados nos dados de 2016. O impacto carioca nas tendências nacionais pode ser notado em diversos crimes: furto e roubo de veículos crescem 7,3% em 2016, puxados por uma alta de 21,8% no Rio (Em SP, houve queda de 0,2%). O Roubo de carga é altamente concentrado no Rio e São Paulo e dos 4239 casos a mais em 2016, 2645 devem-se ao Rio. No roubo em geral observou-se um aumento nacional de 13,9%, inflacionado novamente pelo caso carioca, onde o crescimento foi de 40% (em SP, aumento de 3,1%). Em resumo, 11 trimestres consecutivos de queda do PIB, cortes nos orçamentos de segurança e a piora no desempenho do RJ explicam em boa parte as tendências de 2016.

Os casos do aumento das mortes no RJ e em PE chamam a atenção, pois vinham ambos de uma tendência de queda consistente nos anos anteriores. Homicídios no Rio caíram durante quase uma década, a partir de 2005. São bons exemplos de como a gestão pode influenciar as taxas de criminalidade para cima ou para baixo, quando políticas de segurança são adotadas e depois abandonadas. Desagregando os dados, vemos que as mortes em confronto com a polícia são responsáveis por boa parte do crescimento das mortes violentas no RJ. As mortes em confronto estavam estabilizadas na casa dos 2 mil casos nos anos anteriores mas disparam depois da crise de 2014. Em resumo, a crise aumentou a quantidade de roubos, que impactou nos confrontos com a polícia, que por sua vez impactou nas estatísticas gerais de mortes violentas. É importante detalhar o contexto das mortes, pois o tratamento do problema das mortes em decorrência da atividade policial é diferente do tratamento do problema dos homicídios em geral. São Paulo reduziu drasticamente estas últimas e como consequência, parcela expressiva das mortes no Estado ocorre hoje no contexto dos confrontos com a polícia.

Como também previsto pela teoria, que sugere uma relação inversa entre estatísticas de tráfico e de roubo de veículos, o anuário mostra uma queda nas estatísticas de tráfico de drogas de -7,2% em 2016, enquanto os roubos de veículos cresceram 7,3%. Dos 25 Estados analisados, encontramos tendências inversas entre tráfico e roubo de veículos em 18. Parecem corroborar espacialmente o que vimos ocorrer temporalmente quando tomamos os dados de Rio e São Paulo: quando roubo de veículo cresce as estatísticas de tráfico caem e vice-versa. A diminuição de renda observada nas crises, aparentemente, reduz o consumo de drogas como o de qualquer mercadoria. Com menos consumo, caem as apreensões e ocorrências de tráfico. E aumenta de demanda por peças de reposição de veículos no mercado paralelo, impactando no roubo de veículos.

O anuário mostra uma redução geral no orçamento destinado a segurança pública da ordem de -2,6%, esperado num contexto de diminuição da arrecadação. Em São Paulo, a queda foi de -10,2%. Apesar disso, o desempenho médio de São Paulo foi superior à maioria dos Estados. Em longo prazo os cortes nos orçamentos implicam em diminuição do desempenho, mas a relação entre ambos não é tão direta. São Paulo gasta 5,7% do orçamento com segurança enquanto o Rio gasta 16%. O gasto per capita é de 245 reais em São Paulo e de 550 no Rio. A análise não é tão simples, claro. Mas sugere que gestão é elemento importante e que precisamos aprofundar os estudos da relação entre gastos com segurança e tendências criminais. Como se gasta talvez seja uma variável mais relevante do que quanto.

E por falar em qualidade dos gastos, o anuário mostra que o custo médio anual das operações de Garantia da Lei e da Ordem (GLO) executadas pelas Forças Armadas é de 255 milhões de reais. O custo da Força Nacional de Segurança Pública está em torno de 212 milhões, de modo que, somadas, gasta-se anualmente 467 milhões com estas operações. É muito dinheiro invertido em políticas pouco avaliadas com relação ao custo-benefício. Para efeitos de comparação, o Fundo Penitenciário Nacional gasta em média 428 milhões e o Fundo Nacional de Segurança Pública 513 milhões. Talvez fosse preferível transferir recursos das operações GLO e da Força Nacional para os fundos nacionais. O fato é que ninguém avalia estes gastos, que são insuficientes de modo geral (o orçamento anual de SP equivale a cerca de 10 bi) e eventualmente, mal alocados.

Em resumo, não temos informações suficientemente amplas e atualizadas para propor e avaliar políticas de segurança no Brasil. Quando existem, as avaliações não são feitas, por deficiências de capacidade institucional do governo federal. Algo semelhante ocorre nos Estados e não apenas na esfera da segurança. Isto quando vemos, através dos dados do anuário, que gestão é um elemento crucial para obtenção de bons resultados. Para que tenhamos boas novas nas edições futuras, algo urgente precisa ser feito para sanar estas deficiências. A agenda de reformas é grande em algum momento teremos que lidar com a espinhosa questão da reforma das polícias. Mas aumentar o orçamento da segurança em nível federal, melhorar as bases de informações criminais e recuperar a capacidade institucional do governo nacional nesta área não é tão complicado assim. Falta disposição  para desarmar esta bomba atômica.

Link para o programa "entre aspas" na Globonews

Dia 31 de outubro estive com Renato Lima do FBSP comentando os últimos dados de criminalidade publicados no anuário brasileiro de segurança pública.
Abaixo link para a íntegra do programa

http://g1.globo.com/globo-news/videos/t/todos-os-videos/v/um-debate-sobre-a-crise-na-seguranca-publica-do-brasil/6257682/

debate no "entre aspas" sobre os dados do anuário

Criminalidade começa a arrefecer no país

As estatísticas de roubo dos últimos meses sugerem uma queda nesta modalidade criminal com relação aos anos anteriores.  Os roubos aumentaram 29% em 2016 com relação a 2015, mas diminuem em média 4,5% em 2017 quando comparado ao ano anterior, analisando um grupo de 11 Estados. Contrariando a tendência, Rio de Janeiro e Rio Grande do Sul tiveram crescimento dos roubos em 2017, ainda que a taxas menores do que 2016. Apenas no DF o crescimento dos roubos em 2017 foi maior do que em 2016.

Movimento parecido pode ser observado quando analisamos para este mesmo grupo de Estados os indicadores de roubo e furto de veículos e furtos em geral: crescimento em 2013 e 2014, ligeira queda em 2015, novo crescimento em 2016 e finalmente queda em 2017.

A tabela abaixo nos mostra a variação da taxa de roubos, sempre em relação ao ano anterior e os dados foram extraídos dos sítios das secretarias de segurança pública na internet e estão disponibilizados no blog. (https://tuliokahn.blogspot.com.br/p/taxas-criminais-estados.html)

Alguns governadores e secretários de segurança tem se jactado pelas quedas, ao contrário do que assistimos quando a criminalidade cresce... Embora diferenças de desempenho entre as regiões possam ser o resultado de políticas de segurança mais ou menos exitosas, o cenário geral deve ser atribuído preponderantemente ao contexto macroeconômico, uma vez as mudanças de tendência ocorrem mais ou menos ao mesmo tempo e num grande número de Estados.

Não por acaso, como insistimos sempre, estes movimentos cíclicos da criminalidade acompanham de perto os ciclos econômicos, com a diferença de que os ciclos criminais antecipam em alguns meses a economia, uma vez que os criminosos são os primeiros a sentir a deterioração ou melhora da situação. Assim, a criminalidade começa a subir já em 2013 e desacelera já no final de 2016, antecipando as fases do ciclo econômico.

Correlacionando as séries históricas de variações do PIB e variações dos indicadores criminais encontramos correlações negativas e significativas entre ciclos econômicos e criminalidade: R = -.36 com roubos em São Paulo, R = -.42 com crimes contra o patrimônio em Minas Gerais e R = -.41 com roubo de veículos no Rio de Janeiro, usando séries que vão de 56 a 84 trimestres, dependendo do Estado. Em outras palavras, quando o PIB cresce o crime cai (ou cresce a taxas menores) e vice-versa.

Para visualizar o fenômeno, dividimos a série do PIB em trimestres onde o crescimento foi acima da média (em vermelho) ou abaixo da média (em azul). Como o gráfico sugere, o crime cai ou cresce bem menos quando a economia vai bem.

É provável assim que a situação de segurança na maioria dos Estados melhore de forma generalizada nos próximos meses, seguindo a melhora na economia, como ocorreu em anos anteriores. A melhora da economia deve contribuir para incrementar também a arrecadação dos Estados e indiretamente os investimentos em segurança pública.

O cenário das políticas de segurança, ao contrário, não perece muito promissor. Pesquisa recente do Sou da Paz sobre a atividade legislativa no Congresso em 2016 revelou a continuidade de propostas legislativas na linha da “repressão e criminalização”.  Na pauta do Congresso a flexibilização e mesmo revogação do Estatuto do Desarmamento, de longe a melhor iniciativa federal na esfera da segurança das últimas décadas. A Senasp e o Ministério da Justiça perderam o papel de protagonistas neste debate, se é que um dia o tiveram e o Ministério da Defesa ocupa este espaço – com boa intenção mas recursos pouco apropriados. Para exemplificar a precariedade do papel do executivo Federal, até mesmo para fazer um diagnóstico quantitativo do cenário criminal nacional, ainda que precário como esse é preciso que alguém se dê ao trabalho de coletar e analisar as informações, pois não são disponibilizadas em âmbito federal em tempo hábil para uso conjuntural. A Justiça vê e lida apenas com os crimes individualmente, mas é cega com relação à macro políticas de segurança (além de cega com relação à imoralidade dos próprios vencimentos...). Em suma, nada a vista de novo no plano Federal. Por que conseguimos influenciar os rumos da economia, mas não o da segurança pública?

Vale aqui fazer um paralelo entre as duas áreas. O governo federal consegue influenciar em alguma medida os rumos da economia, pois conta com estrutura, recursos financeiros, competências legais, instrumentos, quadros capacitados, dados, pesquisas, uma política clara de juros, câmbio, inflação, entre outros recursos.

Segurança pública não tem sequer um Ministério próprio. Por incrível que pareça, o acréscimo do termo “segurança” ao nome do Ministério não fez a criminalidade ceder. Como dizia Oliveira Viana, você pode ler todo um capítulo de filosofia do movimento diante de uma pedra que ela não se mexerá um milímetro. A maior influencia que o governo federal exerce sobre as taxas de criminalidade se dá indiretamente por intermédio da política econômica, através de medidas anticíclicas. Política de segurança, propriamente dita, não existe.

Em matéria de segurança o executivo é aparentemente ultra liberal: o mercado, deixado a si próprio, se encarrega de regular os ciclos criminais. Infelizmente este mercado é imperfeito e a cada ciclo vemos avanços no patamar criminal. Deixado a si mesmo, ele produz 60 mil vítimas por ano. Para que esta intervenção seja bem sucedida, a segurança também precisará de estrutura, recursos financeiros, competências legais, instrumentos, quadros capacitados, dados e pesquisas, políticas claras. Estado mínimo aqui equivale à volta ao estado de natureza hobbesiano. É preciso acrescentar a “reforma da segurança” à agenda de reformas que o país necessita. Caso contrário bateremos novos “recordes” de produção de cadáveres a cada novo ciclo.