O STF como formulador de políticas pública: o caso das Guardas Municipais

 

 

O STF como formulador de políticas pública: o caso das Guardas Municipais

Tulio Kahn e Bruno Moreira Kowalski

As responsabilidades sobre as áreas de educação e saúde são de competência compartilhada das esferas federal, estadual e municipal. Estas competências são reguladas pela Constituição e legislações infraconstitucionais diversas, com a Lei do SUS.

Assim, apesar de algumas zonas cinzentas, as leis definem de maneira geral que o município cuida da Educação Infantil e do Ensino Fundamental 1. O Ensino Médio é prioridade do governo estadual, que também gere o Ensino Fundamental 2. A União, por sua vez, fica com função de coordenação financeira e técnica desse arranjo, ao mesmo tempo em que conduz as universidades federais. As competências as vezes são concorrentes e nada impede que os Estados criem suas próprias universidades, mas as responsabilidades básicas são bem divididas entre os entes federativos.

Na área da saúde, por exemplo, cabe ao município a administração da saúde básica, a atenção primária. Já o governo do estado fica com a tarefa de gerenciar os leitos e internamentos nos hospitais, além de comandar os atendimentos especializados. Cabe aos municípios o dever de aplicar no mínimo 15% de sua receita na área de saúde e ele é responsável pelo  atendimento inicial da população. O município administra as UPAS, o SAMU e demais serviços de saúde da cidade e conduz as campanhas de vacinação. Cuida da fiscalização sanitária e da vigilância epidemiológica. Os papéis de cada um são claros e detalhados, para que não haja superposição de trabalho nem desperdício de recursos.

Na área da segurança pública, porém - apesar de tentativas como a do SUSP (Sistema único de Segurança Pública), inspirado no SUS – não existem obrigações e responsabilidades claras para os municípios, estados e governo federal. A lei diz apenas que os municípios que quiserem, podem criar Guardas Municipais, mas não obriga os municípios a fazerem. Trata-se de uma capacidade, não de uma obrigação. Tampouco os municípios são compelidos a investirem uma porcentagem fixa do orçamento em segurança pública, como ocorre com a saúde ou educação. Não recebem também, obrigatoriamente, parcelas de recursos federais ou estaduais para investir em segurança. O SUSP sempre foi mais uma inspiração do que uma realidade.

Apesar desta falta de clareza na distribuição de funções na área de segurança e das competências das Guardas, segundo a MUNIC, a quantidade de cidades brasileiras com guarda municipal aumentou de 15,5% em 2009 para 19,4% em 2014. Cresceu para 21,3% em 2020 e finalmente 34% na pesquisa de 2023. (MUNIC, IBGE, vários anos)

Mas o que diz afinal a Constituição e a legislação infraconstitucional sobre o papel dos municípios na segurança pública e as competências das guardas municipais?

Em seu art. 144, a CF estabelece que “a segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos: polícia federal; polícia rodoviária federal; polícia ferroviária federal; polícias civis; polícias militares e corpos de bombeiros militares. Não há menção às Guardas Municipais! Assim como não há menção à Polícia Técnico científica, à Força Nacional de Segurança Pública ou à Polícia Penal.

E com relação às funções das Guardas, o que diz a Carta? de acordo com o §8º Os Municípios poderão constituir guardas municipais destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações, conforme dispuser a lei. Observe-se a limitação clara à proteção dos bens, serviços e instalações municipais, como praças, escolas, postos de saúde, etc. geridos pelo município.

A Constituição estabelece ainda, em seu Art. 30, que “Compete aos municípios: I – Legislar sobre assuntos de interesse local; II – Suplementar a legislação federal e estadual no que couber.”, reconhecendo, portanto que os municípios podem legislar sobre segurança, claramente um assunto de interesse local.

Apesar desta limitação de competências, na prática as Guardas exercem muitas outras atividades. Já em 2009, na primeira edição da MUNIC IBGE, a pesquisa, respondida pelas prefeituras, identificou entre as funções exercidas pelas guardas, estavam: "Segurança e/ou proteção do prefeito e/ou outras autoridades",   “Ronda escolar",  "Proteção de bens, serviços e instalações do município", "Posto de guarda", "Patrulhamento ostensivo a pé, motorizado ou montado", "Atividades da defesa civil", "Atendimento de ocorrências policiais",              “Proteção ambiental", “Auxílio no ordenamento do trânsito", "Controle e fiscalização de comércio de ambulantes", "Auxílio à Polícia Militar",  “Ações educativas junto à população", “Auxílio à Polícia Civil", "Patrulhamento de vias públicas", "Auxílio ao público", “Auxílio no atendimento ao Conselho Tutelar", "Segurança em eventos/comemorações", "Atendimentos sociais (partos, assistência social, dentre outros)",  "Serviços administrativos",              “Assistência ao Judiciário" e "Programas sociais de prevenção ao crime e violência", entre outras atividades.

Essa emulação das atividades da PM não é acidental uma vez que é frequente que policiais militares e civis aposentados sejam convidados para gerir as secretarias municipais de segurança ou Guardas, acabando por reproduzir o sistema com o qual estão familiarizados.

Nas últimas décadas, em razão do crescimento da violência, novas legislações – como o Estatuto das Guardas de 2014  e a Lei do SUSP de 2018 -   e de incentivos financeiros do governo federal, os municípios vêm aumentando sua presença na segurança, criando estruturas e instituições, como Secretarias Municipais de Segurança, Guardas Municipais, Fundo Municipal de Segurança, Conselho Consultivo Municipal, Conselhos de Segurança nos bairros, Planos Municipais de Segurança Pública, etc.

Em contraste com prefeituras preocupadas apenas em militarizar e armar as Guardas há também aquelas onde existe um esforço de integrar as demais pastas municipais numa perspectiva preventiva, pensando as ações de segurança em conjunto com o serviço social, esportes, educação, iluminação pública, limpeza e assim por diante. Às vezes são os próprios prefeitos que reúnem periodicamente todos os envolvidos para monitorar os resultados, alocar recursos e cobrar ações. As prefeituras têm também investido bastante em tecnologias como câmeras de monitoramento, centrais de despacho de viaturas, leitores óticos de placas, aplicativos de celular, drones, georeferenciamento criminal, sistemas de registros de ocorrências digitalizados e outros equipamentos e recursos tecnológicos. Os municípios podem atuar também na segurança através de mudanças na legislação, regulamentando poluição sonora, venda de álcool, segurança de grandes eventos ou impondo regras aos estabelecimentos semi-publicos, como clubes e shoppings centers.

Existem assim diversas alternativas para a atuação dos municípios na segurança, que não se limitam ao policiamento ostensivo e as operações policiais. O fato é que pouco a pouco a legislação foi ampliando esse papel das Guardas para além do previsto na Constituição, o que gerou uma série de controvérsias sobre prisões, revistas, entrada e busca em domicílios e outras ações das Guardas que foram contestadas na Justiça. Exemplos desta ampliação encontram-se no Estatuto das Guardas e na Lei do Susp, cujos aspectos principais destacamos abaixo.

Atribuições da Guarda pela lei nº 13.022/2014

O Estatuto diz que o município pode criar uma Guarda Municipal, que tem como principal função proteger o patrimônio público da cidade. Mas desde a aprovação da lei nº 13.022/2014 às atribuições da Guarda Municipal passaram a ir muito além do que simplesmente proteger o patrimônio público. Função principal, como se infere, não é o mesmo que função exclusiva.

Segundo o Art. 5º do Estatuto, São competências específicas das guardas municipais, respeitadas as competências dos órgãos federais e estaduais:

I - zelar pelos bens, equipamentos e prédios públicos do Município; II - prevenir e inibir, pela presença e vigilância, bem como coibir, infrações penais ou administrativas e atos infracionais que atentem contra os bens, serviços e instalações municipais; III - atuar, preventiva e permanentemente, no território do Município, para a proteção sistêmica da população que utiliza os bens, serviços e instalações municipais; IV - colaborar, de forma integrada com os órgãos de segurança pública, em ações conjuntas que contribuam com a paz social; V - colaborar com a pacificação de conflitos que seus integrantes presenciarem, atentando para o respeito aos direitos fundamentais das pessoas; VI - exercer as competências de trânsito que lhes forem conferidas, nas vias e logradouros municipais, nos termos da Lei nº 9.503, de 23 de setembro de 1997 (Código de Trânsito Brasileiro), ou de forma concorrente, mediante convênio celebrado com órgão de trânsito estadual ou municipal; VII - proteger o patrimônio ecológico, histórico, cultural, arquitetônico e ambiental do Município, inclusive adotando medidas educativas e preventivas.

Como assinalamos em negrito, a lei de 2014 enfatizava a limitação desta atuação aos bens, serviços e instalações municipais. A lei nº 13.022/2014 estabelece ainda uma série de outras atividades para as Guardas, mas sem mencionar o policiamento ostensivo – e suas implicações lógicas como o poder de parar e revistar pessoas. São antes atividade preventivas e administrativas tais como:

VIII - cooperar com os demais órgãos de defesa civil em suas atividades; IX - interagir com a sociedade civil para discussão de soluções de problemas e projetos locais voltados à melhoria das condições de segurança das comunidades; X - estabelecer parcerias com os órgãos estaduais e da União, ou de Municípios vizinhos, por meio da celebração de convênios ou consórcios, com vistas ao desenvolvimento de ações preventivas integradas; XI - articular-se com os órgãos municipais de políticas sociais, visando à adoção de ações interdisciplinares de segurança no Município; XII - integrar-se com os demais órgãos de poder de polícia administrativa, visando a contribuir para a normatização e a fiscalização das posturas e ordenamento urbano municipal; XIII - garantir o atendimento de ocorrências emergenciais, ou prestá-lo direta e imediatamente quando deparar-se com elas; XIV - encaminhar ao delegado de polícia, diante de flagrante delito, o autor da infração, preservando o local do crime, quando possível e sempre que necessário; XV - contribuir no estudo de impacto na segurança local, conforme plano diretor municipal, por ocasião da construção de empreendimentos de grande porte; XVI - desenvolver ações de prevenção primária à violência, isoladamente ou em conjunto com os demais órgãos da própria municipalidade, de outros Municípios ou das esferas estadual e federal; XVII - auxiliar na segurança de grandes eventos e na proteção de autoridades e dignitários; e XVIII - atuar mediante ações preventivas na segurança escolar, zelando pelo entorno e participando de ações educativas com o corpo discente e docente das unidades de ensino municipal, de forma a colaborar com a implantação da cultura de paz na comunidade local.

Outra etapa importante nesse processo de ampliação de competências das Guardas Municipais foi a LEI Nº 13.675, DE 11 DE JUNHO DE 2018 – ou Lei do SUSP, onde a palavra Município aparece 20 vezes no texto. Assim, no  Art. 2º, le-se que “A segurança pública é dever do Estado e responsabilidade de todos, compreendendo a União, os Estados, o Distrito Federal e os Munícipios, no âmbito das competências e atribuições legais de cada um.” As Guardas aparecem como integrantes operacionais do sistema único (art. 9) e os Municípios como integrantes estratégicos.

As operações policiais ostensivas da Guarda são admissíveis nesta lei (inclusive as investigativas e de inteligência!), desde que planejadas em equipe e “no limite de suas competências”  e ainda, segundo o Art. 16., os órgãos integrantes do Susp poderão atuar em vias urbanas, rodovias, terminais rodoviários, ferrovias e hidrovias federais, estaduais, distrital ou municipais, portos e aeroportos, no âmbito das respectivas competências, em efetiva integração com o órgão cujo local de atuação esteja sob sua circunscrição. Já não fica clara aqui a limitação aos bens, serviços e equipamentos municipais nesta atuação das Guardas.

Estas discrepâncias entre o que diz a Constituição e o que dizem posteriormente o Estatuto e a Lei do Susp geraram entendimentos diferentes sobre as competências das Guardas,  de modo que alguns casos foram parar na Justiça, obrigando os tribunais a se manifestar diante de casos concretos. Ainda em 2014, ano de criação do Estatuto, a Feneme (Federação Nacional de Entidades de Oficiais Militares Estaduais) entrou com uma ADI (Ação Direta de Inconstitucionalidade) no STF (Supremo Tribunal Federal) alegando que a lei 13.022/2014 fez com que as guardas municipais invadissem a competência das polícias e deixassem de ser apenas um serviço de vigilância do patrimônio municipal. Em maio do mesmo ano, o ministro Gilmar Mendes negou a continuidade do processo com a justificativa de que a Feneme não tinha legitimidade para propor uma ADI, ação que deve ser aberta por “confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional”, sem entrar no mérito da questão.

Em 2016, após ação movida pelo Ministério Público contra a Prefeitura de Araçatuba (SP), a Justiça de São Paulo decidiu em primeira e segunda instâncias que a Guarda Municipal da cidade não poderia revistar cidadãos, entendendo que tal atuação extrapolaria o escopo previsto em lei. Segundo consta no processo, a ação foi movida depois que o então comandante da Guarda Municipal de Araçatuba disse à imprensa que faria revistas e citou justamente a lei 13.022/2014 como suposto respaldo para esse tipo de abordagem. Conforme a interpretação do STJ dada na ocasião, “A guarda municipal, por não estar entre os órgãos de segurança pública previstos no art. 144 da CF, não pode exercer atribuições das polícias civis e militares. A sua atuação da guarda municipal deve se limitar à proteção de bens, serviços e instalações do município. STJ. 6ª Turma. REsp 1977119-SP, Rel. Min. Rogerio Schietti Cruz, julgado em 16/08/2022 (Info 746).

Uma mudança importante ocorreu em agosto de 2023, quando o STF estabeleceu que “Guardas Municipais são órgãos de segurança pública”, argumentando em favor da não taxatividade do rol do artigo 144. Em seu voto, o ministro Alexandre de Moraes destacou que as guardas municipais têm entre suas atribuições o poder-dever de prevenir, inibir e coibir infrações penais ou administrativas e atos infracionais que atentem contra os bens, serviços e instalações municipais. "Trata-se de atividade típica de segurança pública exercida na tutela do patrimônio municipal", ressaltou.

Posteriormente, a Terceira Seção do Superior Tribunal de Justiça (STJ) estabeleceu que a guarda municipal, apesar de integrar o sistema de segurança pública – conforme afirmado pelo Supremo Tribunal Federal (STF) na ADPF 995, em agosto último –, não possui as funções ostensivas típicas da Polícia Militar nem as investigativas próprias da Polícia Civil. Assim, em regra, estão fora de suas atribuições atividades como a investigação de suspeitos de crimes que não tenham relação com bens, serviços e instalações do município. A Terceira Seção do STJ definiu que, “salvo na hipótese de flagrante delito, só é possível que as guardas municipais realizem excepcionalmente busca pessoal[5] se, além de justa causa para a medida (fundada suspeita), houver pertinência com a necessidade de tutelar a integridade de bens e instalações ou assegurar a adequada execução dos serviços municipais, assim como proteger os seus respectivos usuários. https://www.dizerodireito.com.br/2023/11/as-guardas-municipais-sao.html

A evolução mais recente da questão veio recentemente (fevereiro de 2025) quando o STF julgou uma ação de 2004 em que o TJ-SP contestava uma lei municipal de São Paulo, que atribuía à Guarda a capacidade de fazer policiamento preventivo e comunitário, ainda que limitado aos bens e serviços municipais - Tema 656 referente à lei 13.866/04 do município de São Paulo. Em 20/2 mês fomos surpreendidos pelo STF com uma tese de repercussão geral que vai além do que a Guarda Municipal de São Paulo pretendia originalmente, praticamente liberando o policiamento ostensivo (e) comunitário para as guardas, independente da limitação aos bens, equipamentos e serviços municipais.

 

 

 

A tese aprovada pela maioria do STF é a seguinte:

“É constitucional, no âmbito dos municípios, o exercício de ações de segurança urbana pelas guardas municipais, inclusive o policiamento ostensivo e comunitário, respeitadas as atribuições dos demais órgãos de segurança pública previstas no artigo 144 da Constituição Federal e excluída qualquer atividade de polícia judiciária, sendo submetidas ao controle externo da atividade policial pelo Ministério Público, nos termos do artigo 129, inciso 7º, da Constituição Federal. Conforme o artigo 144, parágrafo 8º, da Constituição Federal, as leis municipais devem observar normas gerais fixadas pelo Congresso Nacional”, 

Observe-se que em parecer enviado ao Supremo, o MPF enfatizou a necessidade de deixar de fora das atribuições das guardas municipais as atividades que extrapolassem a proteção dos bens, serviços e instalações municipais – como as de policiamento ostensivo fora desse contexto, mas  não foi esse o entendimento da maioria dos ministros. https://www.mpf.mp.br/pgr/noticias-pgr2/2025/stf-decide-que-guardas-municipais-estao-impedidas-de-desempenhar-atividade-de-policia-judiciaria

A nova tese provocou um reboliço, mobilizando prefeitos, que querem chamar suas Guardas de policiais municipais, foi comemorada pelas entidades das Guardas – que já fazem de fato policiamento há décadas – e contestada pelas entidades vinculadas às Policiais Militares, que já anunciaram que pretendem recorrer à Justiça para que se esclareçam os termos da decisão.

Confirmada a interpretação, muitas outras mudanças precisarão ser feitas no que tange à seleção, treinamento, armamento, manuais de procedimento, fiscalização, responsabilização e diversos outros aspectos. É possível dizer que são poucas hoje as Guardas que tem condições de assumir estas novas responsabilidades. Ao mesmo tempo, o ganho de novas atribuições propriamente policiais, se fará, infelizmente, em detrimento de alternativas e políticas de segurança de caráter preventivo. Há quem pense que o fato de não poder fazer policiamento ostensivo, revistas, buscas ou mesmo, como antigamente, portar armas, não era uma limitação, mas antes uma vantagem – que dava as guardas uma identidade diferenciada, uma imagem mais amigável e maior legitimidade para o apaziguamento dos conflitos sociais.

O fato é que, a escalada nacional da violência e da sensação de insegurança parece estar contribuindo para moldar uma interpretação cada vez mais abrangente do papel das Guardas na segurança, processo que como vimos se acelerou nas últimas décadas. Segurança pública é uma das principais preocupações da população e esse contexto ajuda a entender a decisão do STF, baseada no princípio jurídico da eficiência.

O STF como formulador de políticas públicas e o princípio da eficiência

Vimos que, em julgamento precedente sobre a matéria, por ocasião da aqui já citada ADPF 995, a Suprema Corte já reconhecia expressamente as Guardas Municipais como integrantes do Sistema de Segurança Pública. E para sanar qualquer dúvida quanto a isso, o Ministério da Justiça incluiu na PEC da segurança a proposta para explicitar as Guardas no rol das forças de segurança.

Naquela oportunidade, o STF analisava, a pedido da Associação dos Guardas Municipais do Brasil, interpretações que se verificavam em diferentes Tribunais do país em torno da Lei Federal 13.675/18, a qual disciplina a organização e o funcionamento dos órgãos responsáveis pela segurança pública, cria a Política Nacional de Segurança Pública e Defesa Social (PNSPDS) e institui o Sistema Único de Segurança Pública (Susp).

Foi relator para a matéria o ministro Alexandre de Moraes, promotor público de formação e ex-secretário de Segurança Pública do Estado de São Paulo; operador do Direito, portanto, com larga experiência na matéria apreciada pela Suprema Corte. A ação promovida pela Associação foi julgada totalmente procedente, por maioria para, “nos termos do artigo 144, §8º da CF, CONCEDER INTERPRETAÇÃO CONFORME À CONSTITUIÇÃO aos artigos 4º da Lei 13.022/14 e artigo 9º da 13.675/18 DECLARANDO INCONSTITUCIONAL todas as interpretações judiciais que excluam as Guardas Municipais, devidamente criadas e instituídas, como integrantes do Sistema de Segurança Pública.”

Na tramitação da ação, a Presidência da República defendeu a improcedência do pedido formulado pela Associação, “tendo em vista que a Constituição Federal prevê as guardas municipais no § 8º do art. 144, não as incluindo no rol taxativo dos órgãos de segurança pública.” A Advocacia Geral da União defendeu, na mesma linha, que “o rol previsto pelos incisos I a VI do artigo 144 da Constituição Federal é exaustivo, o que inviabiliza a conclusão de que as guardas municipais integram os órgãos de segurança pública.”

No voto que conduziu o julgamento, o relator Min. Alexandre de Moraes fez um retrospecto de diversas decisões judiciais que iam de encontro à ação proposta pela Associação, inclusive as decisões aqui referidas oriundas do Superior Tribunal de Justiça. Esta jurisprudência caminhava no sentido de proibir a extensão do rol de atribuições da Guarda Municipal, com expressa referência ao dispositivo constitucional que as excluiu do rol de órgãos encarregados da segurança pública.

Ao decidir pela ampliação do rol previsto no art. 144 da CF, o relator do acórdão, seguido pela maioria, iniciou as suas ponderações apontando a presença constitucional do princípio da eficiência. Segundo se decidiu, o combate à crescente criminalidade reclamaria por parte dos agentes públicos a aplicação de políticas eficientes, no que se incluiria o aumento do rol de órgãos de segurança para nele também incluir as Guardas Municipais. O argumento da eficiência era conclamado pelo relator e consequentemente pelo próprio STF como justificativa para conferir às guardas municipais poderes mais amplos em nome do combate à criminalidade.

Sem nenhum espanto, a Corte se valia de um argumento sem dúvida pragmático para justificar uma interpretação mais alargada do dispositivo constitucional.

O pragmatismo como pressuposto da interpretação do princípio fica bastante evidente no trecho em que o relator destaca: “Esse mínimo exigido para a satisfação da eficiência pelo Poder Público adquire contornos mais dramáticos quando a questão a ser tratada é a segurança pública, em virtude de estar em jogo a vida, a dignidade, a honra, a incolumidade física e o patrimônio dos indivíduos.”

A orientação da decisão com base em um argumento prático fica ainda mais clara no seguinte trecho do acórdão: “A eficiência na prestação da atividade de segurança pública é garantia essencial para a estabilidade democrática no País, devendo, portanto, caracterizar-se pelo direcionamento da atividade e dos serviços públicos à efetividade do bem comum, eficácia e busca da qualidade.”

Diversos dados de realidade, como estatísticas sobre a atuação das Guardas Municipais foram utilizados pelo STF, não para condenar possíveis atuações fora do escopo constitucional, mas, pelo contrário, para justificar a sua inclusão dentro do rol de órgãos de segurança pública. Para além destes dados, foram destacados pelo STF no julgamento desta ADPF inúmeras outras decisões que, paulatinamente, atribuíam às Guardas papel que não se limitava a proteção de bens e patrimônio público. O Supremo reconhecia, então, que a ampliação do rol de atividades das Guaras Municipais já vinha sendo verificada ao longo do tempo a partir de decisões do próprio Supremo, como, por exemplo, em casos envolvendo infrações de trânsito.

Na prática, portanto, desde o julgamento da ADPF 995, às Guardas Municipais foram atribuídas competências para atuação mais amplas que rol previsto no art. 144 da CF, reconhecido pela Suprema Corte como não taxativo.

Parece-nos bastante claro que a decisão do STF na ADPF 995, agora reforçada pelo julgamento do RE 608588 (Tema 656), foi construída a partir de fundamentos que não se prendem exclusivamente ao texto constitucional. E nisso parece não haver qualquer espanto. A Suprema Corte é, além de guardiã da Constituição Federal, uma Corte política, no sentido de que a ela são atribuídas competências que, sob a roupagem de interpretação constitucional, significam a interferência clara em políticas públicas.

Aqui, esta função fica bastante evidente quando, atuando verdadeiramente como legislador positivo, o Supremo se vale de interpretação ampliativa para atribuir às Guardas Municipais funções que nem a Constituição Federal, nem as leis de regência, parecem lhe atribuir. Como se viu no julgamento pretérito sobre a matéria (ADPF 995), questões de fato relacionadas ao tema da segurança pública foram expressamente consideradas na ratio da decisão.

Essa racionalidade aparece de maneira clara na própria ementa do julgado, quando a Suprema Corte conclui: “É evidente a necessidade de união de esforços para o combate à criminalidade organizada e violenta, não se justificando, nos dias atuais da realidade brasileira, a atuação separada e estanque de cada uma das Polícias Federal, Civis e Militares e das Guardas Municipais; pois todas fazem parte do Sistema Único de Segurança Pública.”

Tais argumentos vêm à tona agora por ocasião do julgamento do recurso extraordinário aqui referido. Uma vez mais, o Supremo adota interpretação ampliativa do texto constitucional para reforçar as atribuições da Guarda Municipal anteriormente já definidas. Considerações em torno da criminalidade compõem o fundamento da decisão, o que significa dizer que o STF, a pretexto de tão só interpretar a Constituição Federal, participa de algum modo da própria formulação das políticas de segurança pública, permitindo que os Municípios passem a desempenhar papel mais presente no combate ao crime.

Tanto isso é verdade que, em diversos municípios de São Paulo, o próprio nome da Guarda Municipal foi alterado para Polícia Municipal, a revelar o princípio de uma profunda alteração que se avizinha e que certamente ainda vai gerar bastante controvérsia. Evidência disso é que, segundo noticia a imprensa, a Justiça de São Paulo já derrubou até o momento quatorze leis municipais que promoviam esta mudança de nomenclatura.

Este é apenas um pequeno exemplo de como o tema será doravante tratado e é revelador de como a decisão do STF sobre a matéria é um exemplo definitivo sobre como suas decisões ultrapassam a mera interpretação normativa para alcançar, de modo direto, a formulação de políticas públicas.  

 

 

Usando o ChatGPT para analisar imagens de segurança

Conflitos sociais e acesso à justiça

 

Esforço em direção ao aprimoramento do Judiciário pode ser intensificado com o uso de pesquisas como as feitas pelo IBGE duas vezes, escreve Tulio Kahn

Tulio Kahn

Diariamente, milhares de pessoas se envolvem em diversos tipos de conflitos mais ou menos sérios. São conflitos entre patrões e empregados, na esfera do trabalho; brigas com os planos de saúde, no âmbito dos direitos dos assegurados; cobranças indevidas de prestadoras de serviços; separações amorosas; querelas com vizinhos ou no mundo dos negócios.

Para resolver estes conflitos, as pessoas recorrem aos sindicatos, órgãos de defesa do consumidor, mediadores, parentes, polícia, SACs e outras instâncias de mediação extrajudicial. Outros optam por uma iniciativa mais formal, recorrendo aos diversos ramos da Justiça – trabalhista, cível, criminal etc – e há ainda os que simplesmente não tomam qualquer iniciativa: desconhecem seus direitos ou avaliam que o esforço não vale a pena, que é demorado, distante ou caro, entre outros motivos.

Mas de quantos conflitos estamos falando? De quais tipos? Quais foram as medidas tomadas e os órgãos acionados? Por que motivos estes órgãos foram acionados ou não acionados? Qual o perfil de quem recorreu à justiça? Ficaram satisfeitos com o resultado?

Para responder a estas e outras questões os governos realizam esporadicamente as pesquisas de acesso à justiça. No Brasil, por exemplo, em duas ocasiões (1988 e 2009) o IBGE sondou estas questões através de pesquisas probabilísticas de vitimização e acesso à justiça – essas pesquisas são adendos da PNAD (Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios) e permitem associar as características dos entrevistados, como escolaridade, renda, trabalho e habitação, com os crimes vivenciados e a busca por justiça.

A título de ilustração dos resultados obtidos, na edição de 2009 observou-se que 12,6 milhões de pessoas de 18 anos ou mais, 9,4% do total desta faixa etária, estiveram envolvidas em situação de conflito nos cinco anos que antecederam à data da entrevista. A Região Sul foi a que apresentou os maiores percentuais, tanto entre homens quanto entre mulheres, 12,7% e 10,3%, respectivamente.

Das pessoas que tiveram situação de conflito, 92,7% (11,7 milhões) buscaram solução, sendo que 57,8% recorreram principalmente à justiça e 12,4% ao juizado especial. Isto significa que boa parte da solução para os conflitos passa ao largo do sistema judiciário formal. Isto não é necessariamente ruim, desde que não seja em razão de desconhecimento ou da dificuldade de acesso ao sistema. No gráfico abaixo, o IBGE desagrega os motivos para a não utilização da justiça para a resolução do conflito.

 

 

Quanto maior o nível de escolaridade, maior também o percentual de pessoas que declararam terem vivido situação de conflito nos últimos cinco anos. Os domicílios com rendimento acima de 5 salários mínimos apresentaram os maiores percentuais de pessoas que vivenciaram situação de conflito em todas as regiões. Os resultados mostraram que as áreas trabalhista, de família e criminal alcançaram os maiores percentuais, respectivamente: 23,3%, 22% e 12,6%. Note-se que atender preferencialmente a população com maior escolaridade e renda não significa necessariamente viés do judiciário, uma vez que é precisamente esta população que, por conta de sua inserção socioeconômica, tem maior potencial de envolvimento em certos tipos de conflito de natureza econômica.

Das pessoas que buscaram solução para o conflito, 5,8 milhões (49,2%) tiveram sua causa solucionada e 5,9 milhões (50,8%) ainda não solucionada na ocasião. O Procon foi apontado mais frequentemente na solução dos conflitos no período, 69,4%. Por outro lado, a justiça teve o maior percentual de indicação dos conflitos não solucionados, 56,5%.

Entre as conclusões principais, as pesquisas de 1988 e 2009 revelaram que grupos economicamente desfavorecidos enfrentavam dificuldades para acessar o sistema judicial devido aos custos elevados, distancia, ou falta de conhecimento dos próprios direitos, entre outros motivos. Revelaram também desigualdades regionais no acesso à justiça, na medida em que as regiões mais desenvolvidas do País (como Sudeste e Sul) tinham maior infraestrutura jurídica, enquanto regiões menos desenvolvidas (como Norte e Nordeste) enfrentavam limitações no acesso a serviços judiciais. Estas desigualdades de acesso também se manifestam quando comparamos contextos urbanos e rurais.

Assim como na sondagem de vitimização, através destas pesquisas de acesso à justiça podemos saber algo sobre o universo dos conflitos cotidianos, que porcentagem de conflitos foi solucionada e por qual tipo de instituição. Em outras palavras, podemos conhecer a taxa de “judicialização” dos conflitos, que pode ser definida como a quantidade de conflitos não triviais que ocorrem na sociedade nos últimos “X” anos e que chegam ao conhecimento da justiça. Lembrando aqui que o ideal não é judicializar todos os conflitos, mas antes o contrário.

Estas pesquisas permitem aos pesquisadores avaliar a eventual existência de viés no acesso à justiça, a morosidade ou agilidade do sistema, o grau de satisfação dos querelantes com os resultados da ação. Neste sentido, estas pesquisas fornecem indicadores para a avalição subjetiva e qualitativa do sistema judiciário.

As pesquisas deste tipo podem ainda ajudar a identificar as áreas mais judicializadas em cada período, como os processos contra os planos de saúde ou prestadoras de energia ou serviço de telefonia. São problemas que atingem dezenas de milhares de usuários, sobrecarregam o sistema judiciário e sugerem que é preciso resolver o problema no atacado: novas leis e regulações gerais que diminuam os atritos mais comuns entre prestadores e usuários.

Elas podem ajudar a avaliar o impacto de mudanças feitas no judiciário, como, por exemplo, o impacto dos Juizados Especiais na ampliação do acesso à justiça ou da ampliação das Defensorias Públicas nos Estados. Para isso, é preciso que haja um monitoramento constante da situação, refazendo a pesquisa sistematicamente. As pesquisas de 1988 e 2009 mostraram que os Juizados Especiais atendiam cerca de 20% das demandas em 2009, contra sua inexistência em 1988. Quanto ao uso da Defensoria Pública, houve um crescimento de cerca de 30% no atendimento de demandas judiciais por populações de baixa renda em comparação com 1988.

Um sistema de justiça ideal é aquele amplamente acessível à população e não apenas aos mais ricos. Que avalia os processos com agilidade e equidade. Que toma decisões transparentes e inteligíveis para as partes envolvidas e assim por diante. As pesquisas de acesso à justiça podem ajudar a monitorar estes quesitos e servir como um contraponto e complemento aos indicadores quantitativos já produzidos em abundância pelo relatório Justiça em Números.

É preciso avaliar a carga processual dos juízes, prazos e seu custo para a sociedade. Tais indicadores são sem dúvidas cruciais. A ideia das pesquisas de acesso à justiça é introduzir um novo critério de avaliação da justiça, complementar, que envolva também aspectos subjetivos e valorativos. De que adianta, afinal, que a justiça julgue milhares de casos por hora, trabalhando a todo vapor, se a maioria dos conflitos passa ao largo do sistema judiciário, se as decisões não são percebidas pelos usuários como justas ou os procedimentos como equitativos?

Até algumas décadas, o Judiciário era percebido como um poder técnico e os juízes como servidores capacitados e honrados. Embora não disponhamos de dados comparativos, pesquisa realizada em 2019 pela AMB e FGV sobre a imagem do Judiciário brasileiro mostrou que 57% avaliavam a atuação do sistema como “regular” e 6% como “péssimo”.

A visibilidade do STF e seus ministros, envolvidos em decisões muitas vezes controversas, a interferência nos assuntos dos demais poderes, os escândalos de corrupção e venda de sentenças, os salários acima do teto constitucional, o corporativismo na punição aos juízes condenados, os privilégios etc. tem abalado o prestígio do Poder Judiciário dentro da sociedade. As pesquisas de acesso à justiça podem servir de guia para monitorar estas percepções e corrigir rumos na gestão do sistema.

Estas percepções negativas podem abalar a própria legitimidade do Poder Judiciário e assim do próprio Estado Democrático de Direito, do qual o Judiciário é um dos pilares. O baixo prestígio do Legislativo e do Executivo brasileiro contribui para a falta de legitimidade do sistema político brasileiro e os baixos níveis de adesão à democracia. Mas os representantes destes ramos podem ao menos serem trocados de tempos em tempos pela população, quando insatisfeita. No Judiciário, esse esforço em direção ao aprimoramento depende principalmente da consciência e moralidade de seus membros e suas lideranças. Conhecer onde estão os maiores problemas, por meio de pesquisas, é parte da solução.

Árvore de decisão com o SPSS

Taxa de esclarecimento de homicídios: o que explica a variação estadual?

O Brasil tem o maior número absoluto de homicídios dolosos no mundo e uma taxa de homicídios mais de três vezes superior à média mundial (5:8), não obstante a queda iniciada a partir de 2017 (Estudo Global sobre Homicídios, 2023, UNODC). Um dos motivos que contribui para isso é a baixa taxa de esclarecimento de homicídios pelas polícias brasileiras – em torno de 40% - mesmo considerando-se que o esclarecimento dos homicídios é em geral superior ao esclarecimento dos crimes patrimoniais. (Onde mora a impunidade, Instituto Sou da Paz, 2024)

A quantidade expressiva de casos concentrados em certas localidades impõe uma tarefa hercúlea para a investigação e a natureza destas mortes, frequentemente ligada à dinâmica criminal, é outro diferencial que explica a baixa elucidação no Brasil. A falta de treino na preservação do local de crime, o medo das testemunhas, a precária coleta de provas e a ausências de bancos de dados balísticos, de DNA, fotográficos, etc. contribuem com sua parcela para que boa parte das mortes continue impune.

A taxa de esclarecimento de crimes é assim um indicador da qualidade da investigação policial, mas também reflete outras circunstancias que são alheias ao esforço policial. De todo modo, trata-se de um indicador clássico de eficiência de polícia judiciária e que não está disponível nas estatísticas policiais nacionais. Por este motivo, o Instituto Sou da Paz passou a coletar os dados para o monitoramento do indicador solicitando informações diretamente dos Estados, nos últimos  anos.

A tabela abaixo traz a taxa de esclarecimento de casos mais recente para cada Estado coletada nas pesquisas Onde Mora a Impunidade, realizada pelo Sou da Paz, e uma classificação em três níveis criada por mim com base nestas taxas. Os dados para AL, MA e TO foram estimados com base na média regional (31% para NE e 45% para N), uma vez que estas unidades não forneceram dados para a pesquisa. O esclarecimento médio baseando nos valores da tabela ficou em 47,6%, (diferente do obtido pelo Sou da Paz, que não estimou valores para os Estados ausentes) variando de 9% no RN a 90% no DF, sugerindo que há muita variação entre os Estados.

Analisando-se a série histórica enviada pelos Estados notamos que existe muita variação anual nas estimativas, de modo que preferimos trabalhar aqui com três grandes categorias – baixo, médio e alto esclarecimento – ao invés de se fiar nas quantidades estimadas. Como é possível notar pela tabela, a maioria dos estados com baixo esclarecimento parecem vir do Nordeste e na categoria de alto esclarecimento vemos Estados do Sul e Centro Oeste. Nenhum Estado do Sudeste está na categoria alto esclarecimento e o RJ aparece na categoria baixo esclarecimento. Vemos assim que Região do país – e suas desigualdades econômicas e sociais - explica em parte esta distribuição, mas parece também deixar muita coisa de fora.

O que pode explicar estas diferenças tão dispares? O IBGE divulgou recentemente a pesquisa Estadic 2024, com inúmeras características do sistema de justiça criminal dos Estados, algumas delas potencialmente relacionadas, direta ou indiretamente, a taxa de esclarecimento de homicídios, tais como Região do país, se a PM e a PC tem tiveram cursos de preservação do local do crime em 2022, se a Perícia é desvinculada da Polícia Civil, se existe algum programa de prevenção ou para a redução de homicídio, entre outras. Dos 27 Estados, apenas 1 (Rondônia) recusou-se a responder à pesquisa do IBGE deste ano. Adicionamos também a base alguns indicadores criminais do Atlas Brasileiro de Segurança Pública, como taxa de homicídios estadual, taxa de armas de fogo apreendidas, despesa per capita em segurança, tamanho da população no sistema penitenciário por 100 mil hab., etc.

Para investigar que variáveis podem estar associadas ao nível de esclarecimento, optamos por utilizar uma rede neural perceptron, dado que a amostra é pequena (26 UFs) e a rede neural faz menos exigências com relação à distribuição e linearidade dos dados. No total incluímos 8 variáveis no modelo, sendo 5 fatores e 3 co-variáveis. Todas as variáveis foram normalizadas e utilizamos a tangente hiperbólica como variável de ativação. Softmax foi utilizada como função de ativação final (sete camadas ocultas resultaram do modelo) e entropia cruzada foi selecionada como função de erro, uma vez que nossa variável dependente é categórica com 3 níveis (baixo, médio e alto).

O resultado da predição foi de 89% para a amostra de treinamento e de 85,7% na amostra de teste. O erro de entropia cruzada é de 3.893, se considerarmos a predição da amostra de testes e a porcentagem de predições incorretas, de 14,3%

O modelo parece portando prever adequadamente se um Estado pertence a um nível, baixo, médio ou alto de esclarecimento. Significa dizer que as variáveis incluídas no modelo estão associadas com o desempenho do Estado no esclarecimento dos homicídios. Todas as variáveis independentes dão alguma contribuição razoável para a predição, o que significa dizer que estão associadas ao fenômeno.

O perceptron multicamada fornece excelente capacidade de modelar relações complexas, mas sua falta de interpretabilidade em termos de coeficientes e sinal da associação é uma limitação inerente ao método.

No perceptron, os pesos associados às conexões entre os neurônios são ajustados para minimizar um erro (como a função de perda softmax), mas esses pesos não têm um significado interpretável em termos de impacto direto, pois os pesos são combinados de maneira não linear (após passar por funções de ativação, como tangente hiperbólica, usada no nosso modelo). Eles não estão vinculados a uma relação explícita entre entrada e saída. Redes neurais capturam interações complexas e não lineares entre variáveis. A relação entre uma entrada e a saída pode depender do contexto das outras entradas. Isso contrasta com modelos lineares, onde o efeito de cada variável é independente das outras. Em redes multicamadas, como a utilizada aqui, os pesos são ajustados em várias camadas (7, no modelo), e o efeito final de uma entrada na saída é distribuído por múltiplas operações e ativações intermediárias. Assim, o impacto de uma variável não pode ser rastreado diretamente até a saída, e o sinal de sua associação não é evidente.

 

Em resumo, o modelo é bom para classificar e prever, mas não é possível interpretar o sinal da relação entre as variáveis. Uma solução alternativa é rodar um modelo de regressão linear simples e observar o sinal das associações. Assim, quando falamos abaixo no sentido ou sinal da associação entre as variáveis estamos no baseando no sinal obtido através da regressão e não da rede neural. A título de curiosidade, a regressão seleciona como bons preditores praticamente as mesmas variáveis da rede neural: região, se o Estado tem um programa estadual de prevenção de homicídios, taxa de homicídios dolosos, taxa de população carcerária, curso de preservação de local do crime, taxa de armas de fogo apreendidas e despesa per capita em segurança.

Ao contrário de modelos estatísticos tradicionais, as redes neurais não possuem coeficientes diretamente interpretáveis. O SPSS desenvolve um processo pós-hoc para inferir a importância relativa das variáveis com base nos pesos e nas interações dentro do modelo. A contribuição total de cada variável é uma combinação ponderada de todos os caminhos possíveis entre a variável de entrada e a saída. Na tabela abaixo vemos esta “importância normalizada” onde a variável mais relevante equivale a 100% e as demais são comparadas a ela.

Passando para a análise dos resultados: Região é significativo, com as taxas de esclarecimento no Centro Oeste sendo claramente superiores às demais regiões. Estar no Centro Oeste aumenta, portanto, a probabilidade de pertencer ao grupo de alto esclarecimento.

A presença de algum programa de prevenção e ou redução de homicídios no Estado tem igualmente um efeito notável e aumenta a probabilidade do Estado ter uma taxa de esclarecimento mais elevada. O esclarecimento é maior onde o poder público parece se preocupar mais com a questão, o que pode implicar em maiores recursos para a investigação de homicídios.

A existência de Curso de Preservação do local do crime para a Polícia Civil e para Polícia Militar é relevante – especialmente na PC e o sentido é positivo: ou seja, Estados com cursos deste tipo em 2022 apresentam maiores taxas de esclarecimento.

O impacto da Perícia Oficial independente, no entanto, vai ao sentido contrário ao esperado: Estados onde a Perícia tornou-se independente da Polícia Civil tem taxas de esclarecimento inferiores aos demais. A ideia é que a autonomia financeira e administrativa das perícias contribuísse para seu desempenho, mas no caso do esclarecimento dos homicídios esse efeito foi contrário. É preciso tomar cuidados com variáveis omitidas, pois as perícias tendem a se tornar autônomas nas grandes corporações dos maiores Estados.

A taxa de apreensão de armas de fogo no Estado parece relevante e o sentido é positivo: quanto maior a taxa de apreensão de arma (geralmente tarefa da PM), maior também a taxa de esclarecimento de homicídio. Se pensarmos na apreensão de armas como um indicador de atividade policial, faz sentido pensar que ambas as grandezas caminhem juntas. Ambas podem ser o reflexo de alguma política de combate aos homicídios implementada no Estado, como vimos, focando tanto na retirada de armas em circulação quanto na investigação de casos.

Por algum motivo pouco claro, quanto maior a taxa de presos no sistema penitenciário do Estado, maior a probabilidade dele pertencer aos grupos de médio ou alto esclarecimento de homicídios. Ambas as dimensões estão relacionadas com a diminuição da impunidade.

Por outro lado, uma taxa de homicídios elevada, diminui a probabilidade de esclarecimento: este sinal negativo faz sentido se pensarmos que o baixo esclarecimento estimula a ocorrência de mais homicídios. Como já observamos, as menores taxas de esclarecimento encontram-se hoje no Norte e Nordeste, precisamente as regiões que apresentam as maiores taxas de homicídio. No sentido inverso, um alto esclarecimento passa a mensagem de rigor na apuração e desestimula o cometimento de novos homicídios, além de incapacitar ofensores contumazes.

A intenção não é esgotar todas as possibilidades de interpretação, mas sugerir que maiores ou menores índices de esclarecimento de homicídios não são aleatórios. Algumas variáveis independem do poder público (como a natureza dos homicídios), mas outras estão sob sua alçada. Os dados sugerem que o foco na questão da redução dos homicídios – como um programa estadual com este objetivo, maior apreensão de armas, cursos de preservação de local, diminuição da impunidade, etc., - podem trazer efeitos benéficos sobre as taxas de esclarecimento. É preciso recursos e liderança para enfrentar o problema. E é possível aprender com a experiência dos Estados com elevados índices de esclarecimento.

 

 

A pesquisa Estadic do IBGE e a heterogeneidade organizacional das policias estaduais

 

Estados e municípios em diferentes regiões e contextos enfrentam problemas criminais diferentes e não existe uma forma única de organização das forças de segurança para lidar com todos eles. É natural encontrarmos arranjos institucionais diferentes Brasil adentro, não obstante algumas tendências uniformizadoras, como a Constituição, Leis orgânicas das polícias, Conselhos Nacionais de polícia e orientações do Ministério da Justiça. Em realidade, temos defendido que a desconstitucionalização do tema no art. 144 permitiria a emergência de mais e melhores arranjos institucionais, como por exemplo policiais estaduais únicas e de ciclo completo.

Mas quanta heterogeneidade temos nestes arranjos estaduais e em quais aspectos? A pesquisa Estadic do IBGE é realizada esporadicamente e procura levantar alguns destes aspectos junto aos Estados, assim como a Munic faz com relação aos municípios. A Estadic pergunta sobre a estrutura da segurança pública, como secretarias, conselhos, fundos, planos estaduais, ouvidorias, treinamento, efetivos e dezenas de outras características. No artigo levanto algumas das heterogeneidades que acho interessantes destacar e outras que me parecem preocupantes, se pensarmos num padrão mínimo ao qual todas as organizações deveriam atender.

Destaque-se em primeiro lugar que nem todas as Secretarias estaduais têm os mesmos órgãos subordinados. Em 13 delas há um departamento de trânsito (DETRAN), mas em quase a outra metade (12) o departamento de trânsito não faz parte da SSP, o que sugere que provavelmente a gestão do trânsito passou a ser independente da polícia. Problemas de corrupção sistêmica nos DETRANS – como a venda de habilitação e anulação de multas - tem levado nos últimos anos à sua separação das Policiais Civis, igualmente afetadas pela corrupção.

A gestão da Administração Penitenciária é responsabilidade da Secretaria de Segurança em 9 Estados e área independente de gestão em 16 deles. Os mesmos números aparecem no caso da Defesa Civil, com 9 Estados colocando a tarefa sobre a égide da SSP e 16 sob outros guarda-chuvas – como a Casa Civil ou Palácio - ou estruturas próprias. Como sugeri alhures, o aumento da frequência e seriedade das crises climáticas deve tornar as Defesas Civis cada vez mais técnicas e aparelhadas para lidar com o problema, tirando-as da organização policial e da gestão pelos bombeiros. O crescimento intenso da população prisional em todos os Estados, por sua vez, tem levado à criação de outras formas de gestão – inclusive gestão privada ou pela sociedade civil – geridas por secretarias próprias para o setor.

Assim, parece existir um “núcleo duro” nas Secretarias estaduais de segurança, formado por Polícia Civil, Polícia Militar, Corpo de Bombeiros e Perícia e outros órgãos ou funções subsidiárias que a SSP assume ou não, conforme o caso. Quando o volume e o problema são grandes demais – caso do trânsito, corrupção no Detran,  administração de presos ou defesa civil – muitos Estados tem procurado dar recursos e estruturas próprias para a execução destas tarefas. O volume e seriedade destes problemas pode variar muito regionalmente e faz sentido que o poder público se adapte a estas circunstanciais.

Pode-se dizer o mesmo com relação às modalidades de policiamento ostensivo, onde existe bastante heterogeneidade entre as polícias militares. Algumas modalidades são praticamente universais – como o policiamento rodoviário, ambiental, escolar, de trânsito, comunitário, operações especiais, choque, policiamento com cães, enquanto outras são menos comuns – como policiamento aéreo, turístico, fluvial, montado e policiamento de fronteira. Novamente aqui, cabe aos Estados adaptarem-se segundo as características e preferências regionais – embora o governo federal possa estimular a existência de alguma modalidade em particular, de modo universal, como policiamento comunitário.

Por outro lado, existem arranjos que deveriam ser universais, quesitos mínimos, independente de contextos regionais. Sete Estados afirmam na pesquisa do IBGE que a produção de estatísticas não é regulamentada ou normatizada por documento legal, como resoluções ou decretos, o que denota uma fragilidade institucional da prática, que poderia ser abolida por futuras gestões. Em troca de recursos federais, poder-se-ia cobrar dos Estados um mínimo de produção e transparência com relação às estatísticas criminais, definidos em lei ou decretos estaduais.

Os conselhos estaduais de segurança têm na maioria representação preponderantemente governamental (23 UFs) e 24 deles tem natureza apenas consultiva. Metade dos Conselhos se reuniu 4 ou menos vezes no último ano. Apenas 4 estados responderam que os Conselhos tem dotação orçamentária própria. Seria recomendável aqui também alguma sugestão federal para homogeneizar a estrutura, funções e funcionamento dos Conselhos, de modo a garantir que sejam representativos e atuantes ao invés de subservientes ao governo de plantão, como geralmente são.

Com relação ao treinamento da Polícia Militar, em 23 casos ele é administrado pela própria instituição e em apenas 5 casos por outras instituições. Dos 27 Estados, 22 não realizam o curso de formação de oficiais de forma integrada com a Polícia Civil. É preciso caminhar aqui tanto no sentido da abertura para a formação policial, ao menos parcialmente, por instituições acadêmicas externas, quanto no sentido da integração da formação dos quadros superiores, pelo menos na cúpula das duas polícias.

Todas as PMs mantem um serviço de atendimento e despacho de ocorrências, mas em 12 UFs não é feito o georeferenciamento das chamadas recebidas e 7 delas não georeferenciam a localização das viaturas. Georeferenciamento é hoje um ferramental básico de gestão e trata-se de um desperdício desprezar este tipo de informação para fins operacionais, táticos e estratégicos. Com a geolocalização de chamados e viaturas, é possível, por exemplo, identificar qual a viatura disponível mais próxima da ocorrência, informação elementar para a otimização do atendimento. Ou identificar hot spots, usados numa modalidade de policiamento mais efetiva (policiamento por hot spots) e cuja existência não foi pesquisada na Estadic.

Em alguns Estados (7) o registro de ocorrências da PM ainda é feito total ou parcialmente de forma manual e em 8 Estados o sistema de registro não é integrado ao sistema estadual de registros. Novamente aqui, é impensável convivermos com etapas manuais de registro quando as polícias lá fora já utilizam IA para auxílio ao preenchimento dos registros. Caberia incentivar também, a integração entre os sistemas policiais estaduais, uma vez que no falido sistema de policiamento bipartido as polícias estaduais sonegam informação uma das outras e ambas do governo federal e das guardas municipais.

No que respeita a qualidade de vida dos policiais, algumas das PMs estaduais (8) ainda não disponibilizam assistência à saúde mental dos profissionais e apenas 6 providenciam seguro de vida ou seguro de acidentes (5). Alguns problemas de saúde, como depressão, suicídio, alcoolismo, afetam desproporcionalmente os agentes de segurança e seu bem estar físico e mental é importante tanto para eles como para garantir o atendimento à população.

Com relação à Polícia Civil, em 14 Estados a perícia é vinculada a esta e em 12 Estados existem perícias independentes da Policia Civil, separação proposta para garantir a independência de recursos e de gestão da polícia técnico científica.  Como no caso da PM, os cursos de formação são na maioria dos Estados (19) administrados pela própria instituição, em academia próprias, com pouco contato com instituições acadêmicas ou professores externos. Em 4 UFs o registro das ocorrências policiais ainda é realizado de forma ao menos parcialmente manual. Em apenas 10 Estados o sistema informatizado de ocorrências é unificado ao da PM. Com relação à assistência aos profissionais, apenas 11 dão alguma forma de assistência à saúde e 19 delas afirmam dar algum tipo de assistência à saúde mental. Somente 6 UFs dão seguro de vida aos policiais civis e só 3 UFs tem seguro de acidentes.

Do lado positivo, a maioria dos Estados mencionou que recebe recursos do Fundo Nacional de Segurança Pública. Isto significa é que possível utilizar os recursos do Fundo como moeda de troca para estimular a adoção de algumas medidas uniformemente pelos Estados. O governo federal quer estipular diretrizes nacionais para polícias e guardas municipais. A pesquisa Estadic e seu diagnóstico sugere uma agenda importante de diretrizes que poderiam ser estipuladas, como condição para o recebimento de fundos federais. Como por exemplo:

- Obrigatoriedade do modelo de policiamento comunitário em todas as polícias estaduais e guardas municipais;

- Independência funcional das Polícias Técnico Científicas das Polícias Civis, garantindo a estas recursos físicos e humanos próprios e a gestão autônoma destes recursos;

- Formalização em documento legal estadual da produção de estatística, estipulando indicadores mínimos, periodicidade, nível de desagregação, transparência e outros critérios mínimos;

- Criação e padronização mínima dos Conselhos Estaduais de Segurança, estimulando representação paritária ou majoritariamente civil, papel deliberativo, recursos próprios e outras condições de funcionamento;

- Maior permeabilidade dos cursos de formação policial ao mundo acadêmico externo e cursos integrados para as duas polícias, em todos os níveis;

- Georreferenciamento de todos os registros policiais que contenham informações espaciais relevantes para a gestão das ocorrências. Sistemas devem ser 100% informatizados e integrados – ou pelo menos com acesso ilimitado garantido – entre as duas polícias.

- Com exceção de informações sensíveis, governo federal e guardas municipais devem ter acesso amplo aos registros dos sistema estaduais de ocorrências das duas polícias,  para fins de planejamento e avaliação de polícias de segurança;

- Disponibilização de assistência à saúde física e mental e seguro de vida e acidentes aos policiais;

A Estadic nos mostra a heterogeneidade existente na estrutura e funcionamento da segurança pública estadual, algumas recomendáveis e outras nem tanto. A PEC da Segurança está propondo a constitucionalização e a unificação dos fundos nacionais de segurança e preocupada com a uniformização de alguns aspectos da organização da segurança em nível nacional. Um fundo robusto e diretrizes claras e bem definidas, estabelecidas em comum acordo com as forças de segurança, podem ajudar neste objetivo.

 

 

 

 

 

 

 

Defeitos e virtudes da PEC da Segurança pública

 

Sociólogo Tulio Kahn, especialista em segurança pública, comenta pontos da proposta do governo federal

Tulio Kahn, sociólogo e colaborador do Espaço Democrático

Edição Scriptum

O governo federal reuniu um grupo de autoridades para apresentar sua proposta de PEC para a segurança pública. Por si mesma, a iniciativa de assumir mais responsabilidades sobre a segurança pública e convidar os governadores para discutir a questão deve ser elogiada.

Como toda proposta de mudança nesta esfera, a PEC da segurança tem aspectos positivos e negativos. Em alguns pontos ela propõe medidas radicais – que correm o risco de não serem aprovadas – e em outros, lida com aspectos pouco relevantes do ponto de vista da redução da criminalidade. É preciso esperar para ver o que restará da proposta original quando for debatida e modificada pela sociedade e pelo Congresso, para avaliar seu impacto.

Entre outros pontos, a PEC propõe constitucionalizar o SUSP e os fundos unificados de Segurança e Penitenciário, medida que pode garantir maior segurança institucional a estas regras, evitando que sejam extintos em futuras gestões. Mas a unificação dos fundos nacionais (o FUNAD ficou de fora da PEC) poderia ter sido acompanhada de um incremento considerável no montante, apontando, claro, de onde viriam os recursos, sempre escassos. O problema principal dos fundos nacionais não é contingenciamento de recursos, mas o seu volume insignificante, além da falta de bons projetos.

Assim, estes fundos nacionais robustos seriam a cenoura para que os Estados seguissem as diretrizes nacionais, em vez de propor a obrigatoriedade para os Estados, como sugerido na PEC, item que dificilmente passará no Congresso como está formulado e que tem provocado resistência natural por parte dos governadores e das polícias. Trata-se de um cheque em branco, uma vez que não há como saber o que seriam estas diretrizes nacionais. E um risco, pensando em diretrizes federais como as que já vimos. Esta é a parte “radical” da proposta e que tem a função de transmitir a mensagem de que o governo federal quer fazer alguma coisa, mas a legislação atual não deixa. Ninguém, nem mesmo o governo, acredita na sua viabilidade – mesmo se o governo federal viesse a assumir todos os enormes custos da segurança, o que está longe de fazer (governo federal participa com apenas 1,6% dos gastos em segurança pública, segundo o Anuário FBSP, de 2023).

Do lado menos radical da PEC estão os projetos como unificação de documentos de identidade, padronização de registros policiais, unificação de procedimentos policiais etc. iniciativas que se arrastam pelos corredores do Ministério da Justiça desde a minha época (2002) e nem precisariam de uma PEC para serem levados a cabo. Mas são ideias que continuam pertinentes, de baixo impacto (assim como o policiamento das hidrovias…) e que não devem enfrentar maiores oposições dos Estados ou do Congresso.

Deixando de lado as propostas mais radicais e pouco realizáveis e as propostas de menor impacto, temos um grupo de propostas que são ao mesmo tempo relevantes e politicamente viáveis. Refiro-me aqui, por exemplo, à ideia de ampliar e explicitar as competências da PF/PRF para atuar em defesa do patrimônio federal, nos crimes ambientais, de milícia ou interestaduais, que me parecem o elemento mais relevante do pacote, uma vez que atribuem novas e relevantes tarefas aos órgãos federais. A PRF conta com mais de 12 mil policiais, um orçamento superior à soma dos fundos nacionais (R$ 4,8 bilhões), mas tem funções constitucionais bastante limitadas, que poderiam ser ampliadas. Eu incluiria neste rol de funções algumas atribuições atuais das Forças Armadas sobre a fiscalização de armas e proprietários, que as FAs não têm realizado a contento. Estas novas atribuições exigem mudanças constitucionais e precisarão de apoio no Congresso. Devem enfrentar resistências da bancada da bala e das polícias estaduais, que temem perder poder, mas acredito que possam ser aprovadas, se houver consenso na sociedade sobre sua importância e muita negociação.

Gostaria de me deter sobre o que penso ser um equívoco conceitual da proposta, que assume que o modelo atual de segurança estadual é “efetivo” e tenta emulá-lo em nível federal. Assim, segundo a justificativa da PEC, “cumpre ressaltar que os Estados da Federação e o Distrito Federal atuam na área de segurança pública por meio de duas forças policiais distintas: polícia judiciária e polícia ostensiva… Esse modelo, considerado efetivo nos Estados, merece ser replicado no âmbito federal.” Ouso dizer que não merece.

O que o governo percebe como mérito talvez seja justamente o cerne do problema de segurança brasileiro. O modelo de duas polícias (com duas “meias polícias” ou quatro quartos de polícias, se considerarmos as divisões de castas dentro de cada uma delas) é apontado por quase todos os especialistas em segurança como um fracasso em comparação com o modelo de polícia única e de ciclo completo – O que pensam os especialistas, 2017 e 2019. As polícias estaduais competem entre si, não compartilham informações, têm estruturas redobradas e conflito de competências, não investigam nem previnem crimes, são impregnadas pela corrupção e violência sistêmicas etc. Pelo menos alguma parte destas mazelas é responsabilidade da inexistência de uma polícia única de ciclo completo.

A maioria dos policiais também percebe o problema e é favorável à polícia e carreira únicas e aprovam a ideia de poder alternar entre atividades judiciárias e ostensivas. Na pesquisa com especialistas – incluindo policiais civis e militares – realizada em 2017, 31,5% dos entrevistados se disse fortemente a favor da unificação e 28,7% a favor, somando os favoráveis à medida 60,2% (Kahn, Apontamentos para a reforma da segurança pública no Brasil, 2018). Corroborando as pesquisas feitas com especialistas e com a população sobre o tema, a maioria absoluta (70%) dos 5.600 policiais entrevistados em pesquisa sobre modelo de polícia de 2019, apoiou a unificação das policiais estaduais. Apenas 8% disseram que as polícias deveriam ser totalmente separadas ou ficar como está atualmente. Finalmente, 21% afirmaram que deveria existir maior integração entre as polícias. Parece haver um consenso de que existe pouca integração e em torno do desejo da unificação, quando analisamos o total da amostra (Kahn, Tulio, Seis teses equivocadas sobre a criminalidade brasileira e outros escritos, 2019).

Opinião sobre a unificação e alternativas

                                                    Fonte: Pesquisa Unificação das Polícias / Fundação Espaço Democrático

O governo federal pode aproveitar a oportunidade para criar uma polícia federal única de ciclo completo – juntando numa mesma força a Polícia Federal, Polícia Rodoviária Federal e Polícia Penal Federal. A Força Nacional de Segurança Pública teve sua existência ignorada na PEC, o que é uma evidência de que poderia ser tranquilamente extinta, assim como a Polícia Ferroviária Federal, caso esse novo modelo de polícia federal venha a ser criado.

Nesta força federal unificada de ciclo completo, gerenciada por um Ministério da Segurança exclusivo, adotar-se-ia o ingresso único por baixo, com ascensão aos postos superiores apenas mediante cursos e concursos para progressão, extinguindo-se a carreira dos delegados bacharéis, tal como se dá atualmente na PRF. O projeto ainda está em discussão no governo e será debatido no Congresso e pela sociedade. Creio que uma mudança nesta direção seria um legado estruturante da atual gestão (cujo ministro, gosto de lembrar, foi meu professor).

Essa polícia federal unificada poderia ser o modelo para eventualmente ser reproduzido nas polícias estaduais algum dia – desconstitucionalizando-se o modelo bipartido atual, engessado no art. 144, ao invés de trocar o nome da PRF para POF. Se a intenção é criar um sistema único e integrar as organizações policiais, o governo federal poderia começar integrando as suas próprias polícias.

O País precisa de mudanças impactantes na área da segurança. Temos visto algumas poucas, desde que o governo federal passou a se dedicar com maior intensidade ao tema. Exemplos de mudanças estruturantes na segurança em âmbito nacional foram, na minha seleção pessoal:

1) A criação da Senasp, em 1997.

2) A criação do Fundo Nacional de Segurança Pública e do Plano Nacional de Segurança Pública, em 2000.

3) A criação do Estatuto do Desarmamento em 2003.

4) A criação do SUSP, sua forma de financiamento via loteria e a criação do Ministério da Segurança, em 2018 – infelizmente de pouca duração.

5) A abolição da legislação bolsonarista sobre armas, em 2022.

A PEC da Segurança de 2024 é ousada em vários aspectos e pode servir de base para discutir temas importantes. Contribui em maior ou menor medida para a criação e aperfeiçoamento das medidas 2, 3 e 4, o que me garante algum crédito, acredito, como razoável formulador de políticas públicas de segurança estruturantes. Ficam aí algumas sugestões para o aperfeiçoamento da proposta federal.